+38(044)287-72-11 info@cedos.org.ua
на головну CEDOS
31 березня 2016

Завантажити бріф

Діалог про безвізовий режим між Україною та ЄС у 2015 році активізував законотворчий процес щодо міграційної політики в Україні. ВР прийняла Закон України "Про зовнішню трудову міграцію", внесла зміни до Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту". Окремі зміни стосувались спрощення процедури працевлаштування іноземців.

Проте поза безвізовим діалогом міграційне законодавство ніяк не зрушилося. Це передусім стосується питань імміграції та реформування цієї системи.

Про Україну зазвичай говорять як про країну еміграції. Такі висновки роблять враховуючи як розміри української діаспори, так і соціально-економічне становище країни та інші фактори виштовхування. Тож не дивно, що увага до української еміграції більша, ніж до імміграційних процесів та законодавства.

Джерело: державна служба статистики

Хвиля суттєвої імміграції в Україну великою мірою була спричинена розпадом Радянського Союзу та пов’язаними з ним міграційними процесами. Схожих піків у наступні роки не спостерігалось.

Нещодавно ж питання важливості імміграції постало на порядку денному завдяки двом чинникам. Насамперед це позитивне міграційне сальдо України, яке можна спостерігати з початку 2000-х. З іншого ж боку, почали лунати голоси про перспективність використання імміграції як інструменту вирівнювання демографічного дисбалансу в країні. У цьому контексті під великим питанням залишається проактивність української міграційної політики щодо імміграції.

Питання прибуття нових громадян в Україні регулюються Конституцією України, Законами України «Про імміграцію», «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» та іншими нормативно-правовими актами.

Ключовим законодавчим інструментом української імміграційної політики є квоти на імміграцію. Вони визначають граничну кількість іноземців та осіб без громадянства, яким передбачено надати дозвіл на імміграцію протягом календарного року. Відповідно до чинного закону, розглядають 8 категорій мігрантів, які підпадають під міграційну квоту, та 5 категорій, яким надається дозвіл поза квотою.

Дозвіл на імміграцію в межах квоти імміграції Дозвіл на імміграцію поза квотою імміграції
1) діячі науки та культури, імміграція яких відповідає інтересам України; 1) одному з подружжя, якщо другий з подружжя, з яким він перебуває у шлюбі понад два роки, є громадянином України, дітям і батькам громадян України;
2) висококваліфіковані спеціалісти і робітники, гостра потреба в яких є відчутною для економіки України; 2) особам, які є опікунами чи піклувальниками громадян України або перебувають під опікою чи піклуванням громадян України;
3) особи, які здійснили іноземну інвестицію в економіку України іноземною конвертованою валютою на суму не менше 100 (ста) тисяч доларів США, зареєстровану у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України; 3) особам, які мають право на набуття громадянства України за територіальним походженням;
4) особи, які є повнорідними братом чи сестрою, дідом чи бабою, онуком чи онукою громадян України; 4) особам, імміграція яких становить державний інтерес для України;
5) особи, які раніше перебували в громадянстві України; 5) закордонним українцям, подружжям закордонних українців, їх дітям у разі їхнього спільного в'їзду та перебування на території України.
6) батьки, чоловік (дружина) іммігранта та його неповнолітні діти;  
7) особи, які безперервно проживали на території України протягом трьох років з дня встановлення їм статусу особи, яка постраждала від торгівлі людьми;  
8) особи, які прослужили у Збройних Силах України три і більше років.  

Сама процедура та кількісне визначення квот регулюється відповідною постановою КМУ №1983. Також постанова встановлює порядок провадження за заявами про надання дозволу на імміграцію і поданнями про його скасування, та порядок виконання прийнятих рішень.

Засади формування квоти описані досить загальними термінами та не містять чітких формул, за якими здійснюється розрахунок. Лише декілька показників беруться до уваги під час формування цієї квоти:

  • регіональна специфіка, а саме врахування поточної демографічної ситуації (визначається відповідно до пропозицій центральних та місцевих органів виконавчої влади);
  • результати аналізу імміграційного процесу у попередньому календарному році;
  • необхідність максимального обмеження квоти імміграції в Україну іноземців та осіб без громадянства з країн походження значної кількості нелегальних мігрантів (перелік таких країн визначає МЗC).

Загальна кількість міграційних квот, затверджених Кабінетом міністрів України, та надані дозволи на імміграцію*

  2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Діячі науки та культури, імміграція яких відповідає інтересам України - - - 676 675 345 345 345 45 285 315 600 450 530
Видано дозволів - - - 1 0 0 0 1 2 0 - 2 4**  
Особи, які є повнорідними братом чи сестрою, дідом чи бабою, онуком чи онукою громадян України 11213 6510 4950 3257 2465 3225 2798 2730 2598 2371 2256 2212 2068 1357
Видано дозволів - - - - - 1273 1126 809 990 - - 511 266**  
Особи, які раніше перебували в громадянстві України 1283 735 772 288 349 390 251 253 256 264 263 282 445 403
Видано дозволів - - - - - 22 19 17 19 - - 45 61**  
Батьки, чоловік (дружина) іммігранта та його неповнолітні діти 10033 6205 5305 3731 3120 3965 3731 3495 3074 3275 3311 3281 3252 2293
Видано дозволів - - - - - 2030 1821 1567 1574 - - 1388 945**  

Кабінет міністрів України; Державна міграційна служба України

* Показник «Висококваліфіковані спеціалісти і робітники, гостра потреба в яких є відчутною для економіки України» в більшості років дорівнює 0 чи не визначається. Показник «Особи, які здійснили іноземну інвестицію в економіку України іноземною конвертованою валютою на суму не менше 100 (ста) тисяч доларів США, зареєстровану у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України» — без обмежень для всіх областей, крім показників 2012 та 2013 років у деяких областях, які визначили граничне число для даної категорії. Показник «Особи, які безперервно прожили на території України протягом трьох років з дня надання їм статусу особи, яка постраждала від торгівлі людьми» — 4 особи. Показник «Особи, які прослужили у Збройних Силах України три і більше років» ще не встановлювався.

** Інформація за 9 місяців 2015 року.

*** Даних щодо кількості дозволів за деякі роки немає. Це зумовлено реформуванням служб, відповідальних за видачу дозволів на імміграцію в даний період, та браком цих даних у Державній міграційній службі України.

На практиці ж показники квот демонструють, що зазвичай вони визначаються без будь-якого попереднього аналізу і часто є просто копією даних попереднього року . Тобто немає в Україні чіткої формули, за якою визначають граничну кількість осіб-іммігрантів. Деякі ж категорії, як то "Висококваліфіковані спеціалісти і робітники" взагалі не встановлювалися протягом останніх років проте витрачалися бюрократичні ресурси для обґрунтування відсутності потреби в таких іммігрантах.

Таким чином, можливості оцінити ефективність квот та їх застосування в українських реаліях є вкрай обмеженими, адже існуюча статистика не передбачає розрізнення за категоріями виданих дозволів. Більше того, загальна статистика показує, що кількість іммігрантів є доволі незначною та суттєво скоротилася в останні роки.

«Щорічно іноземцям та особам без громадянства видається близько 20-25 тис. дозволів на імміграцію. Зокрема, у 2010 році було видано 22,7 тис. дозволів на імміграцію в Україну, за 2011 — 22,9 тис., за 2012 — 22,1 тис., за 2013 — 16 698 дозволів на імміграцію в Україну. Що стосується підстав імміграції, то найбільше в Україні проживає іммігрантів, які отримали дозвіл на підставі своїх родинних зв’язків із громадянами України (більше 155 тис. осіб, що становить 60% від усіх іммігрантів)» (Джерело).

Без детального розгляду зрозуміло, що найбільшу частку іммігрантів становлять особи, що не підпадають під квотні категорії – іммігрують через прямі родинні зв’язки. Відсоток виданих дозволів для підквотних категорій, які пов’язані з сімейними стосунками, також є на порядок вищим в порівнянні з іншими квотами.

Для решти квот на імміграцію доцільно встановити чіткі вимоги для отримання дозволів та не визначати граничну межу для імміграції, адже вона заповнювалася максимум на 15% від запланованого для категорій «Діячі науки та культури, імміграція яких відповідає інтересам України» та «Особи, які раніше перебували в громадянстві України» (згідно з доступними нам даними).

Тож, у сьогоднішній ситуації важливо визначити, чи потрібно залишати існуючу систему квот, чи варто спробувати переглянути підходи до інструментарію імміграційної політики країни. Враховуючи останні європейські міграційні тенденції, проблему внутрішньої вимушеної міграції в Україні та завершальний етап безвізового діалогу з ЄС всі ці питання змушують більш детально оцінити імміграційні процеси в Україні та реформування цієї сфери.

Рекомендації:

  • Для забезпечення позитивної демографічної ситуації вкрай важливою є проактивна імміграційна політика. Для цього необхідно відійти від механізму міграційних квот як інструменту «захисту ринку праці» і поглянути, як можна дерегулювати даний процес для отримання максимального ефекту (внесення змін до Закону України «Про імміграцію»).
  • Потрібно поглянути на процес виставлення квот у контексті ефективності роботи відповідальних органів. Адже в українському контексті до забюрократизованості процесів імміграції додається недієвий інструмент міграційних квот, який не має чіткої прив’язки до реального аналізу потреб тих чи інших категорій осіб.
  • Слід переглянути систему імміграційних квот, базуючись на прикладах країн OECD де функціонують і квотні, і безквотні моделі для імміграції. Великою мірою, вибір моделей для країн OECD зумовлюють історичними та соціальними контекстами та економічним обґрунтуванням моделі включно з прогнозування імміграційних процесів.
  • Застосування міграційних квот є загальноприйнятим у трудовій міграції, а не для регламентування імміграції загалом. Це потрібно враховувати у визначенні подальшої долі міграційних квот.

За підтримки "Ініціативи з розвитку аналітичних центрів" та Think Tank Fund.