+38(044)287-72-11 info@cedos.org.ua
на головну CEDOS
11 травня 2016

Протиріччя між країнами членами ЄС з приводу перерозподілу біженців, майбутнього Шенгенської угоди, уніфікації політики притулку, значно гальмують вирішення міграційної кризи. Чи не єдине, в чому члени ЄС одностайні — бажання відновити контроль над зовнішніми кордонами ЄС та депортувати прибулих мігрантів. Ключ до вирішення цього питання лежить в співпраці з Туреччиною, яка є основною країною відправлення мігрантів у Грецію.

18 березня цього року була підписана угода між Європейським Союзом та Туреччиною, яка активує процес реадмісії, і, як сподіваються в Брюсселі, має вирішити гуманітарну міграційну кризу в Греції. Сама Угода про реадмісію була підписана ще 1 жовтня 2014 року, проте запуск механізму реадмісії був відкладений до 2017.

Угода підписана 18 березня є не першою спробою знайти вирішення міграційної кризи. Їй передували більш ніж 4 місяці складних переговорів.

15 жовтня 2015 року було підписано План спільної дії (Joint Action Plan), який був свого роду угодою про наміри. В ньому йдеться про запевнення сторін і надалі підтримувати один одного у вирішенні гуманітарної кризи, гарантувати дотримання прав людини, документувати всіх мігрантів, боротися з незаконними перевізниками. ЄС зобов’язувався відкрити в Туреччині офіси Frontex, Europol та надати фінансову допомогу.

На виконання угоди Туреччині мало бути виділено 3 мільярди євро в рамках Програми посилення спроможності політики надання притулку (Refugee Facility for Turkey). Стосовно цього була укладена відповідна угода 24 листопада минулого року. Півмільярда мала виділити Європейська комісія, а 2.5 мільярди — країни члени пропорційно до об’єму їх валового внутрішнього доходу. Крім того, Туреччині було обіцяно скасування візового режиму з жовтня 2016 року, за умови, що Анкара з червня повністю імплементує Угоду про реадмісію. ЄС гарантує посилення співпраці в енергетичному секторі та відкриття для гармонізації розділу 14 аcquis communautaire "Економічна та монетарна політика". Аcquis communautaire (фр., надбання спільноти) — це фактично правова система ЄС, сукупність прав і зобов’язань, обов’язкових до виконання усіма країнами-членами та кандидатами, яка складається з 35 глав. Імплементації підлягають 33 з них, що буде означати, що держава фактично готова до вступу в ЄС.

Спочатку планувалося відкрити доступ ще до 5 глав acquis communautaire, але Кіпр виступив проти цього.

7 березня 2016 року за підсумками зустрічі в Брюсселі з прем’єр-міністром Туреччини була оприлюднена заява, в якій Туреччина запевнила про наміри імплементувати двосторонню угоду про реадмісію з Грецією, та посилити боротьбу з нелегальними перевізниками. ЄС в свою чергу гарантував прискорити впровадження безвізового режиму з Туреччиною та відкрити доступ до додаткових глав аcquis communautaire. В заяві також було оприлюднено базові принципи угоди, яка готувалася до підписання вже 18 березня. Серед принципів покриття всіх витрат щодо повернення мігрантів за рахунок бюджету ЄС; переселення одного сирійця з турецьких таборів біженців в обмін на кожного депортованого з Греції в Туреччину; чергова обіцянка виділити 3 мільярди євро, про які йшлося ще в Угоді від 24 листопада 2015 року.

Фінальна Угода між Європейським Союзом та Туреччиною була підписана 18 березня 2016 року. А 20-го вона вже вступила в дію, незважаючи на те, що ЄС ще не має в Греції достатніх матеріальних і людських ресурсів для повної її імплементації. Такий поспіх можна пояснити бажанням поширити її дію на якомога більшу кількість мігрантів.

Основними положеннями Угоди є:

  • всі новоприбулі з Туреччини в Грецію неврегульовані мігранти будуть повернуті до Туреччини починаючи з 20 березня 2015 року. Увесь фінансовий тягар бере на себе ЄС. Що стосується тих, хто прибув до Греції раніше, то планується, що вони підпадуть під програму переміщення. 6 тисяч буде розподілено між країнами ЄС до 20 квітня, та мінімум 14 тисяч додатково до середини травня;
  • в рамках програми на кожного депортованого в Туреччину сирійця до ЄС буде направлений інший сирієць. При цьому сторони поки що домовилися про квоту розміром 72 000 і запланували подальші переговори щодо її збільшення. Така кількість прибуває за півтора місяці, тобто необхідність переговорів постане вже на початку травня. ЄС встановив квоти, щоб мати важіль тиску на турецький уряд. Якщо Туреччина не здійснюватиме ефективний контроль кордонів та не боротиметься з перевізниками, Європа не прийматиме сирійців з таборів біженців;
  • Туреччина повинна вжити всіх необхідних заходів, щоб запобігти утворенню нових міграційних шляхів до ЄС;
  • впровадження Схеми добровільного прийому біженців (Voluntary Humanitarian Admission Scheme), щойно потік мігрантів значно зменшиться або зникне. Схема передбачає, що країни члени добровільно погоджуються прийняти біженців з таборів в Туреччині під егідою УВКБ ООН. Відповідна заява про наміри була оприлюднена 15 грудня 2015 року;
  • не пізніше червня 2016 року ЄС повинен вийти на фінальний етап скасування візового режиму для громадян Туреччини, якщо та зі свого боку виконає необхідні вимоги;
  • Європейський Союз виділяє 3 мільярди євро в рамках Програми посилення спроможності політики надання притулку (Refugee Facility for Turkey) та до 2018 року надає ще додаткові 3 мільярди;
  • ЄС та Туреччина поглиблюють співпрацю та інтеграцію в рамках Європейського Митного Союзу. До нього входять всі країни члени, а також країни кандидати, в тому числі і Туреччина. Відповідна угода про спільний ринок з Туреччиною була підписана ще в 1995 році;
  • повернення до гармонізації законодавства Туреччини з розділом 33 аcquis communautaire "Фінансова та бюджетна політика", який був заблокований в 2007 році Францією. Угода від 18 березня відновлює можливість розпочати діалог з приєднання Туреччини до цієї частини аcquis communautaire. Крім того це політичне рішення: деблокування 33 розділу було фактично виміняне на продовження блокування п’яти інших розділів. На чому наполягає Кіпр через територіальну суперечку щодо своїх територій;
  • ЄС та Туреччина здійснюватимуть спільні заходи для покращення гуманітарних умов в Сирії, щоб попередити міграцію.

Юридичною підставою для депортації неврегульованих мігрантів, які не є прохачами притулку, наразі буде договір про реадмісію між Туреччиною та Грецією. Починаючи з червня на заміну йому почне діяти договір про реадмісію між Туреччиною та ЄС. Останній вступив в дію ще 1 жовтня 2014 року, проте з сфери його дії були виключені громадяни третіх країн, в тому числі сирійці. Тобто, сирійця, який прибув з Туреччини, не могли депортувати в Туреччину, а в Сирію — неможливо через війну. Тож до цього моменту сьогодні під реадмісію підпадають тільки громадяни Туреччини ЄС.

Частка вихідців із Сирії відносно вихідців з третіх країн за останній час дещо вирівнялася. Так, наприклад, з 57 000, що прибули в Грецію в лютому, 52% є сирійцями, а решта - здебільшого громадяни Іраку та Афганіану.

При цьому ЄС гарантує, що у повній відповідності до міжнародних норм, кожна заява про надання притулку буде розглядатися індивідуально, з дотриманням принципу невидворення (принцип non-refoulement передбачає заборону висилання або видачі (екстрадиції) осіб, якщо наявні вагомі підстави вважати, що особа може бути піддана у державі, до якої її буде вислано, катуванню або нелюдському чи такому, що принижує гідність, поводженню або покаранню). Кожен зможе скористатися правом на апеляцію. ЄС гарантує, що автоматичної чи колективної депортації не буде, тому не порушуватиметься стаття 4 Протоколу 4 Європейської конвенції з прав людини.

Що стосується реадмісії громадян Сирії, то сьогодні існує дві юридичні шпаринки, які дозволять ЄС масово відмовляти сирійцям в статусі біженця і повертати їх до Туреччини:

  1. стаття 35 Директиви щодо процедури надання притулку (Asylum Procedures Directive) дозволяє депортувати особу, якщо вона вже отримала статус біженця в третій країні або отримала іншу форму захисту;
  2. стаття 38 Директиви дозволяє депортувати осіб, які не отримали статусу біженця чи іншої форми захисту в третій країні, але ця країна гарантує ефективні механізми доступу до такого захисту, тобто є безпечною країною з точки зору ЄС.

Власне, гроші, які виділятимуться протягом найближчих трьох років, а наразі йдеться про мінімум 6 мільярдів, і будуть спрямовані на те, щоб створити ефективні механізми захисту та необхідну інфраструктуру для біженців.

До прийняття рішення щодо надання притулку чи повернення в Туреччину неврегульовані мігранти будуть утримуватися в приймаючих центрах закритого типу, на грецьких островах, а біженці — в центрах відкритого типу.

Швидке прийняття рішень щодо статусу прибулих мігрантів та масова реадмісія потребуватимуть залучення значної кількості коштів, людських та матеріальних ресурсів. В першу чергу потрібно розширювати штат персоналу. Необхідно збільшити кількість охорони, юристів, експертів з надання притулку, перекладачів. За попередніми підрахунками йдеться додатково про 4 000 осіб персоналу, які будуть залучені з Греції, країн членів, а також переведені з інших офісів Frontex та Європейського офісу з підтримки отримання притулку (European Asylum Support Office EASO).

Вже найближчим часом на острови в місця утримання шукачів притулку та мігрантів, додатково прибудуть 200 експертів з Греції, 400 - з інших країн членів та 400 перекладачів для забезпечення розгляду заяв на отримання статусу біженця.

Для забезпечення права на апеляцію буде створено 10 апеляційних комітетів, до яких увійдуть 30 суддів з Греції та 30 з країн членів, які матимуть досвід роботи у сфері надання притулку. Додатково при комітетах працюватимуть 30 перекладачів. Для впровадження процесу повернення будуть залучені 25 грецьких офіцерів з питань реадмісії, 50 екcпертів від FRONTEX, 250 поліцейських з Греції та 1500 з інших країн членів.

Буде залучено 1000 представників армії чи інших воєнізованих формувань, які гарантуватимуть безпеку.

Для матеріального забезпечення таборів планується побудувати тимчасове житло на 14 000 осіб додатково до вже 6000 існуючих. Також буде завезено 190 мобільних офісів контейнерного типу для адміністративних потреб. Щоб забезпечити процес реадмісії, Frontex надасть 8 човнів, місткістю 400 пасажирів кожен та 28 автобусів.

Що стосується фінансового забезпечення, то крім грошей, які виділятимуться Туреччині, Європейська комісія оцінює імплементацію угоди в суму до 280 мільйонів євро протягом найближчих півроку. До того ж Греція вже залучила чи отримала гарантії залучення значно більших коштів з інших джерел:

  • Греція забирає левову часту грошей з Фонду вирішення надзвичайних ситуацій (Emergency Assistance instrument). На побудову інфраструктури і підтримку спроможності Греції протягом 2015 року вже було виділено 181 мільйон євро. На 2016 рік було закладено 464 мільйони євро на надзвичайні ситуації, пов’язані з міграційною кризою в ЄС. З них 267 вже відведені Греції, а 197 ще можуть бути залучені для впровадження Угоди в дію. Окрім того 2 березня Європейська комісія запропонувала додатково виділити 700 мільйонів євро для наповнення Фонду вирішення надзвичайних ситуацій протягом наступних трьох років. Ці гроші планується спрямувати на допомогу країнам членам у вирішенні міграційної кризи. В 2016 буде залучено 300 мільйонів, в 2017 та 2018 по 200 мільйонів щороку;
  • Європейська комісія окремо виділила 30.5 мільйонів євро для фінансування Міністерства оборони Греції, яке залучене до надання медичної допомоги, забезпечення харчування, побудови тимчасового житла для біженців;
  • Залучаються також кошти з національних програм Фонду інтеграції та міграції з метою отримання притулку (Asylum Migration and Integration Fund (AMIF ) та з Фонду внутрішньої безпеки (Internal Security Fund (ISF ). На період з 2014 по 2016 рік з бюджету AMIF Греції виділено 294.5 мільйонів євро, з бюджету ISF — 214.7 мільйони;
  • Frontex для імплементації угоди виділить 60 мільйонів євро. Гроші в першу чергу будуть направлені на фінансування заробітної плати експертів Frontex та транспортні витрати човнів, зафрахтованих для депортації;
  • Європейський офіс з підтримки отримання притулку (EASO) виділить 1.9 мільйони євро для фінансування потреб працівників судових інстанцій, які розглядатимуть скарги.

Відповідальними за впровадження угоди Туреччина-ЄС в дію є Європейська комісія та Агенства ЄС (Europol, Frontex, European Asylum Support Office).


Create your own infographics

Висновки

  1. Договір укладений між Туреччиною та ЄС дає можливість виграти час, але не дозволить вирішити міграційну кризу. Якщо "грецький шлях" буде перекрито, то велика ймовірність, що шукачі притулку шукатимуть інші можливості попасти в Європу. Наприклад через Синайський півострів. Відправними пунктами стануть Єгипет та Лівія, а мігранти прямуватимуть до Італії. Цей шлях значно небезпечніший, а отже матимемо більшу кількість жертв. Крім того, набагато важче буде боротися з перевізниками, а в Лівії це просто неможливо: уряд не контролює всю територію країни, а мережа нелегальних перевізників розбудовувалася роками.
  2. Механізми депортації закладені в договорі змусять ЄС балансувати на межі дотримання прав людини і порушенні статті 4 Додаткового протоколу 4 до Європейської конвенції з прав людини, та аналогічних положень Женевської конвенції, які забороняє колективне вислання іноземців.
  3. Туреччина ратифікувала Женевську конвенцію 1951 року тільки частково. Статус біженця в Туреччині можуть отримати тільки вихідці з Європи та сирійці. Це значить, що афганці та іракці, дві інші великі групи шукачів притулку, які прямують в Грецію, ризикують бути депортовані на батьківщину, де їх життя буде поставлене під загрозу.

З настанням літа і покращення погодних умов кількість біженців, які намагатимуться дістатися європейських берегів традиційно збільшиться. Це означає, що міграційна криза не зникне, а просто будуть зміщені акценти. ЄС потрібно продовжувати шукати компроміс між країнами членами для вироблення спільної міграційної політики та мобілізувати світову спільноту, щоб ліквідувати гуманітарні катастрофи в світі.