Дані про безпеку в Україні: обмеження відомчих показників і наявних підходів

Актуальність

Політики з убезпечення повинні базуватися на когерентних даних, зібраних з максимальним дотриманням належних процедур. Саме з огляду на це процес збору офіційних даних є таким важливим. Для аналізу даних необхідно розуміти, хто і як збирає цю інформацію та де можуть бути потенційні викривлення. 

Натепер основним матеріалом для кримінальної статистики є офіційні статистичні дані Національної поліції, органів безпеки, прокуратури, судів та органів юстиції. Відповідно, у цьому дослідженні ми з’ясовуємо, як бачать безпеку люди, які приймають рішення щодо місцевих безпекових політик, та органи правопорядку. Ми наводимо огляд процесу статистичного контролю над злочинністю і пропонуємо детальніший погляд на такі питання: 

• Які дані про безпеку наявні в Україні? 
• Якими є обмеження цих даних і яким є процес збору й аналізу цих даних? 
• Як процес статистичного контролю над злочинністю впливає на діяльність органів правопорядку? 

Окреме дослідницьке питання стосується безпеки як такої. Чи розрізняють офіцер_ки органів правопорядку відчувану і фактичну безпеку? Чи розуміють вони межі своїх заходів? Чи став показник довіри до поліції новим критерієм ефективності? 

Такий моніторинг є особливо актуальним на тлі реактуалізації дебатів щодо реформи органів правопорядку. Ми схильні розглядати безпеку не лише як брак безпосередньої та негайної загрози життю, здоров’ю і благополуччю, а як комплексну систему соціальної підтримки. Це дослідження вказує на необхідність такого підходу в обговореннях подальших змін у системі запобігання злочинності. Безпека — це чутлива і складна тема, яка охоплює дуже багато сфер суспільного та приватного життя. Ми не претендуємо на те, щоб вичерпно розкрити всі грані цієї теми, а радше пропонуємо парасольковий огляд того, як офіцер_ки правопорядку та чиновни_ці сприймають відчувану/фактичну безпеку та яким чином формуються і використовуються дані про неї. 

Методологія 

Для того, щоб ідентифікувати основні проблеми збору даних і роботи з інформацією у цьому оглядовому дослідженні, ми провели чотирнадцять глибинних інтерв’ю з представни_цями Національної поліції на різних посадах, представни_цями прокуратури, муніципальних варт, слідчими, а також з відповідальними за формування стратегій у трьох містах та одне інтерв’ю з представни_цею експертного середовища. 

Ми вдалися до якісної стратегії дослідження, оскільки нашою метою було не з’ясувати рівень поширеності явищ, описаних у подальшому звіті, а ідентифікувати проблемні точки й окреслити напрями для подальших досліджень. Дослідження доповнене кабінетним аудитом відомчих даних про безпеку та законодавства й оглядом міжнародного досвіду у цій царині. 
Оскільки тема є чутливою та складною, у цьому звіті ми уникаємо будь-яких даних про наших респондент_ок і не зазначаємо, у яких містах вони працюють.

Слід зауважити, що це дослідження є оглядовим і не претендує на вичерпний опис ставлення представни_ць органів правопорядку в Україні до безпеки чи процесу роботи з даними. 

Висновки 

Отже, дані органів правопорядку про стан злочинності значною мірою викривлені і можуть розглядатися як джерело інформації про стан злочинності в країні з великими обмеженнями. За результатами дослідження можна побачити, що на формування офіційної статистики сильно впливають внутрішні практики в органах правопорядку. Так, процеси обліку злочинів залежать від керівництва органів правопорядку, і в кожному окремому підрозділі можуть існувати свої неформальні розпорядження щодо реєстрації повідомлень про злочини. Крім того, на процес обліку впливає і сам подальший процес роботи з кримінальними провадженнями. Складність закриття провадження створює додаткову мотивацію для ігнорування повідомлень про злочини. 

Існує дискурсивна проблема сприйняття офіційної статистики про злочинність. З одного боку — зрозуміле прагнення бачити в цих даних повну вичерпну інформацію про злочинність. З іншого боку, статистичну інформацію широко використовують для оцінки діяльності поліції. Органи правопорядку, які є єдиним гравцем у зборі таких даних, зацікавлені в покращенні своїх показників шляхом викривлення процесу обліку злочинів. 

Хоча Єдиний реєстр досудових розслідувань (ЄРДР) мав стати основним місцем збору інформації щодо повідомлень про злочини, дихотомічне ставлення до показників офіційної статистики унеможливило це. Велика кількість важливих даних щодо безпеки в широкому сенсі зберігається в інформаційній системі поліції, доступ до якої обмежений, адже доступність цих даних керівництво сприймає у кращому випадку як щось не варте уваги широкої громадськості, у гіршому — як загрозу. Місцеві органи отримують таку інформацію радше в межах неформальної комунікації з органами правопорядку. 

Для системи правопорядку велика кількість інформації, яка міститься в повідомленнях про злочини, дійсно може не нести жодної практичної користі, адже в частині повідомлень про злочини немає будь-яких ознак правопорушень або ж поліція розуміє свою неспроможність у розслідуванні певних злочинів. Разом з тим така інформація може мати велику практичну користь для планування соціальної політики та місцевого планування. 

Ситуацію з інформацією про безпеку могли б покращити регулярні віктимологічні опитування, які проводяться не Національною поліцією (і не на замовлення Національної поліції чи МВС загалом: як показує практика, систематичну аналітичну роботу може ускладнити політизованість міністерської посади), а незалежними соціологічними центрами. 

Дані офіційної статистики про злочинність потрібні передусім не самій поліції, адже вона не тільки не має необхідних ресурсів для профілактики злочинності, а й це не є основною її функцією. Ці дані необхідні для формування доказових політик безпосередньо у громадах. Для того, щоб ці дані використовувались ефективно, варто уникати (або мінімізувати) підхід до безпеки через криміналізацію, нагляд та поліціювання і присвятити більше уваги системам соціальної підтримки: притулкам для бездомних і жертв домашнього насильства, молодіжним центрам, системам психіатричної підтримки, центрам для безпритульних тварин тощо. Саме більш нюансовані дані та віктимологічні опитування дозволять краще ідентифікувати проблеми конкретних місцевостей і спрямувати ресурси на вирішення цих конкретних проблем. 

Ймовірно, поліція все ще залишиться першою інституцією, до якої звертаються люди, коли не знають, куди телефонувати. Однак наявність ефективних мереж соціальної підтримки означатиме, що поліцейські зможуть передати проблему відповідним службам: допомогти бездомному дістатись до притулку, звернутися до місцевих соціальних працівни_ць тощо. Це дозволить і покращити ситуацію з безпекою, і зменшити навантаження на працівни_ць поліції. Варто розуміти, що такий підхід спрацює, тільки якщо не занедбувати ці мережі соціальної підтримки. 

З іншого боку, дані відомчої статистики можуть бути хорошою відправною точкою для початку діалогу між органами правопорядку та громадами. Але тільки в тому разі, коли у всіх учасни_ць діалогу є, з одного боку, розуміння обмеженості цих даних, а з іншого, спільне бачення ширшої безпекової рамки. 

Статистичні дані, навіть підкріплені додатковими дослідженнями, не можуть беззастережно використовуватися ні для оцінки реального стану злочинності, ні для оцінки ефективності діяльності органів правопорядку. Разом з тим запровадження додаткових способів вимірювання рівня безпеки дозволить дивитися на проблеми безпеки більш комплексно.

Рекомендації 

Щодо розширення безпекової рамки в громадах

• Налагодити взаємодію та координацію між органами місцевого самоврядування, соціальними службами й органами правопорядку (починаючи з запровадження ефективної системи обміну інформацією та закінчуючи виробленням і реалізацією спільних програм). 
• Ініціювати проведення тренінгів із залученням соціальних працівни_ць для представни_ць органів місцевого самоврядування та, можливо, керівни_ць органів правопорядку щодо безпекових питань з фокусом на захищеності та соціальній підтримці. 
• Розширити змістовне наповнення програм «Безпечне місто»: програма не має фокусуватися винятково на встановленні камер відеоспостереження та нарощуванні системи поліціювання. Програми «Безпечне місто» мають базуватися на локальних проблемах, які мають бути ідентифіковані при взаємодії з громадою та (або) у спеціальних дослідженнях. 
• Розробити та впроваджувати партисипативний і відкритий процес звітування органів правопорядку перед громадою, який включав би обговорення поточних безпекових (зокрема соціальних) проблем і потреб громади. Таке звітування має відбуватися на найнижчих рівнях (як мінімум на рівні відділку) на періодичній основі і може включати статистичні дані, але не має фокусуватися на них і ними обмежуватися. До таких заходів пропонуємо залучати працівни_ць соціальної сфери, волонтер_ок, неурядові організації та широку громадськість. 
• Залучати професійних соціолог_инь  до розробки та реалізації досліджень як якісних (глибинні інтерв’ю, фокус-групи тощо), так і кількісних (опитування), пов’язаних з ідентифікацією безпекових (зокрема соціальних) проблем у громаді та шляхів їх вирішення. 

Щодо організації роботи органів правопорядку

• Забезпечити належні умови праці для офіцер_ок правопорядку (оплата понаднормової роботи, соціальні гарантії).
• Залучати до аналізу даних щодо злочинності професійних соціолог_инь та правни_ць — наприклад, через Державну службу статистики або наукові дослідницькі установи. Втім, така практика потребує нормативного регулювання через специфіку обмеженості доступу до таких даних. Розпочати таку практику можна з невеликих пілотних досліджень даних на конкретно визначених невеликих територіях. 
• Обмежити можливість адміністративного тиску керівництва органів правопорядку на поліцейських та слідчих. Зокрема переглянути практику депреміювання. 
• Змінити систему призначення керівни_ць у поліції, мінімізувавши втручання центральних органів влади у цей процес.
• Гарантувати офіцер_кам правопорядку необхідний рівень самостійності при прийнятті рішень. Керівництво органу не має втручатися в ті питання, які є безпосередньою відповідальністю окремих працівни_ць, як, наприклад, прийняття рішення щодо внесення відомостей у Єдиний реєстр досудових розслідувань. Це, в свою чергу, також потребує розробки та запровадження прозорої системи притягнення до дисциплінарної відповідальності працівни_ць органів правопорядку.
• Відмовитися від неформальної практики виконання планів щодо кількості протоколів там, де така практика все ще залишилася. 
• Провести для керівни_ць органів правопорядку тренінги з роз’ясненням альтернативних способів вимірювання ефективності роботи органу правопорядку загалом та окремих працівни_ць. 
• Підтримувати активну дискусію щодо ролі Єдиного реєстру досудових розслідувань в академічних та професійних колах з метою вироблення узгоджених практик внесення відомостей у Єдиний реєстр та можливих змін у законодавство.

Щодо даних про безпеку

• Доповнити статистичні дані щодо рівня злочинності метаданими, а також описом можливих викривлень, які пов’язані зі змінами порядку звітування та змінами у кримінальному процесі.
• Розглянути можливість проведення досліджень у співпраці з Державною службою статистики або науковими дослідницькими установами на дезагрегованих даних щодо злочинності з метою виявлення закономірностей та планування політик з профілактики злочинності.
• Проводити опитування щодо рівня довіри до поліції на більших вибірках або для окремих територіальних одиниць. Рівень довіри до поліції має вимірюватися в межах одного населеного пункту або принаймні об’єднаної громади. Питання мають бути сформульовані таким чином, щоб можна було бачити рівень довіри не лише загалом, а й окремо для тих респондент_ок, які мали безпосередній  контакт з поліцією. 
• Проводити щорічне і загальнонаціональне віктимологічне опитування, в рамках якого людей запитували б, чи ставали вони жертвами злочинів протягом останнього часу, і якщо так — то яких, коли і де це трапилося, чи зверталися вони в поліцію, а якщо ні, то чому. Це б дозволило аналізувати, як фактична злочинність відрізняється від тої, що зафіксована кримінальною статистикою, а єдина методологія дозволила б коректно порівнювати результати з року в рік. Водночас такі дослідження мають бути доповнені питаннями стосовно сприйняття і впливу на мешкан_ок міст як поширених в Україні безпекових заходів — патрулів поліції, Національної гвардії, муніципальних варт чи встановлення відеонагляду, — так і можливих альтернатив: освітлення вулиць, острівців безпеки, створення мережі притулків для бездомних та людей, які пережили домашнє насильство, налагодження роботи служб, що займаються безпритульними тваринами тощо. Проведення комплексних віктимологічних досліджень уможливить доказове прийняття рішень у сфері безпеки.

Дослідження провів аналітичний центр Cedos та Центр соціології права та кримінології у рамках проєкту «Підзвітність органів правопорядку: аудит державної системи збору даних про безпеку в Україні».

Матеріал підготовлено за підтримки Європейського Союзу та Міжнародного Фонду «Відродження» в рамках спільної ініціативи «EU4USociety». Матеріал відображає позицію автор_ок і не обов’язково відображає позицію Міжнародного фонду «Відродження» та Європейського Союзу.