Соціальний захист у прифронтових сільських і селищних громадах

Вступ

Реформа децентралізації в Україні поклала на громади значний обсяг повноважень у сфері забезпечення потреб населення та доступу до послуг. Такі зміни відбулися у сферах освіти, охорони здоров’я та соціального захисту населення. Одним із основних принципів реформи децентралізації є принцип субсидіарності, який передбачає, що якість публічних послуг буде вищою, коли вони більше наближені до бенефіціарів і бенефіціарок. Саме тому рішення щодо фінансування й організації цих сфер мають прийматися на рівні громади, який є найближчим до рівня споживачів і споживачок цих послуг.

Це актуалізує фокусування державних політик і міжнародних програм саме на рівні громад у контексті відновлення та сталого розвитку. Водночас державним органам влади, донорам, неурядовим організаціям бракує розуміння щодо того, чи можуть місцеві органи влади виконувати покладені на них зобов’язання, чи достатньо ресурсів вони мають для цього, з якими складнощами вони стикаються та якої підтримки потребують.

Це особливо актуально для невеликих сільських і селищних громад. Вони зіштовхувалися з труднощами у сфері соціального й економічного розвитку і до початку повномасштабного вторгнення. Війна лише поглибила наявні проблеми й ускладнила становище населення цих громад. Багато мешканців і мешканок покинули прифронтові громади, водночас у ці громади переїхали внутрішньо переміщені люди з більш небезпечних та окупованих населених пунктів. У прифронтових громадах зменшилися надходження до бюджетів через виїзд працездатного населення, часті обстріли спричиняють руйнування житла та інфраструктури, бракує кадрів для відбудови зруйнованих будинків, обслуговування інфраструктури, а у деокупованих громадах високим є рівень замінованості земель. Окрім цього, збільшилася кількість населення, яке потребує підтримки від громади, що створює значне навантаження на сферу соціального захисту населення.

Перелічені вище чинники вказують на те, що у прифронтових громад високою є потреба в екстреному реагуванні на труднощі, які виникають. Це перешкоджає переходу до відновлення та впровадження сталих рішень. Громади потребують підтримки у подоланні наслідків війни та мінімізації їхнього негативного впливу. Для цього ми провели дослідження про те, якою є ситуація з соціальним захистом у прифронтових громадах, якої підтримки їм бракує, чи адресують наявні політики та програми підтримки ті ситуації, з якими зіштовхуються прифронтові громади.

Методологія

Це дослідження охоплювало дві сфери — соціального захисту та житла у прифронтових сільських і селищних громадах. Метою було описати контекст та виклики прифронтових сільських і селищних громад у сфері соціального захисту та житла, з’ясувати, якими є шляхи підтримки процесу відновлення та переходу до сталих рішень у цих громадах. Для оприлюднення отриманих даних ми розділили результати дослідження на дві публікації: «Соціальний захист у прифронтових сільських і селищних громадах» та «Житло у прифронтових сільських і селищних громадах». У цій публікації представлено аналіз сфери соціального захисту та загальні спостереження щодо ситуації, в якій перебувають прифронтові сільські та селищні громади.

Основні завдання дослідження:

1. Дослідити загальний контекст та виклики у діяльності місцевих органів влади прифронтових сільських і селищних громад.
2. З’ясувати, з якими викликами і труднощами стикаються прифронтові сільські та селищні громади у сфері соціального захисту і житла.
3. Дослідити, які кроки можуть зробити державні органи влади та неурядові міжнародні й українські організації, аби підтримати громади у забезпеченні потреб населення.
4. Розглянути, наскільки можливим є перехід від гуманітарного реагування до довготривалих сталих рішень у сфері соціального захисту та житла.

Для реалізації цих завдань було обрано якісницьку методологію як для збору, так і для аналізу даних. Збір даних передбачав проведення напівструктурованих глибинних інтерв’ю. У співпраці з партнерською міжнародною неурядовою організацією IMPACT було обрано 4 громади, щоб на їхньому прикладі більш комплексно розглянути поточний стан соціального захисту та житла у прифронтових сільських і селищних громадах. Окрім цього, в межах проєкту було проведено воркшоп для прифронтових громад з різних областей України. У результати дослідницького звіту включені напрацювання з групових обговорень воркшопу.

Польовий етап дослідження відбувався у листопаді 2024 — березні 2025 року.

Загалом у межах дослідження було проведено 50 глибинних інтерв’ю. З них 26 інтерв’ю було проведено з представниками та представницями місцевих органів влади 4 громад Харківської та Запорізької областей (Савинської, Оскільскої, Комишуваської та Тернуватської), 14 — з неурядовими організаціями, які провадили різні типи активностей у цих громадах, 10 — з експертками й експертами у сферах соціальної політики, житла та місцевого розвитку.

Авторки дослідження здійснили розвідувальний візит у Савинську громаду Харківської області у листопаді 2024 року, під час якого провели особистісні інтерв’ю з представниками та представницями місцевих органів влади. Інші інтерв’ю були проведені онлайн за допомогою платформи Zoom або телефоном. Рекрутинг учасниць та учасників дослідження аналітичний центр Cedos здійснював за сприяння міжнародної неурядової організації IMPACT Initiatives.

Композиція вибіркової сукупності була обумовлена специфікою кожної громади, тому кількість інтерв’ю і статуси інформантів та інформанток різнились у чотирьох громадах. У кожній із громад ми провели інтерв’ю з головою громади та/або заступником чи заступницею голови, головою відділу соціального захисту населення, директором або директоркою центру надання соціальних послуг, головою відділу житлово-комунального господарства, комісії з розгляду питань щодо надання компенсації за знищені об’єкти нерухомого майна. Якщо таких посад чи установ у громаді не було, ми спілкувалися з тими людьми, в обов’язки яких входять подібні повноваження. Також у деяких громадах були проведені інтерв’ю з представниками та представницями інших відділів, ЦНАПів, а також зі старостами.

Групові обговорення відбулися під час воркшопу «Житло та соціальний захист у прифронтових громадах», який проходив 26–28 лютого 2025 року у Києві. На воркшопі були присутні понад 20 представниць та представників чотирнадцяти сільських і селищних прифронтових громад:

• Маломихайлівської громади Дніпропетровської області;
• Комишуваської, Новоолександрівської, Михайло-Лукашівської, Степненської, Тернуватської, Широківської громад Запорізької області;
• Воскресенської, Мішково-Погорілівської громад Миколаївської області;
• Ямпільської громади Сумської області;
• Оскільської, Савинської, Старосалтівської громад Харківської області;
• Нововоронцовської громади Херсонської області.

Задля забезпечення конфіденційності учасниць та учасників дослідження отримані дані були доступні лише дослідницькій команді. Цитати, використані у звіті, були анонімізовані та не містять інформації, за допомогою якої можна ідентифікувати людину.

Дослідження має низку обмежень:

• Дослідження не є репрезентативним для всіх прифронтових сільських і селищних громад. Його ціллю було описати кейси 4 громад, а також зібрати досвіди інших громад під час воркшопу, виявити основні складнощі, з якими стикаються громади, та з’ясувати, якими є їхні потреби. Можливість робити висновки про поширеність проблем серед усіх прифронтових сільських і селищних громад є обмеженою.
• Дослідження не містить порівняння з громадами, які не є прифронтовими. Деякі проблеми, описані у звіті, можуть не бути специфічними для прифронтових громад і, ймовірно, можуть траплятися в інших громадах.
• Обмежена представленість досвіду місцевих офіційно не зареєстрованих об’єднань і волонтерських ініціатив. Ми спілкувалися з організаціями, про які згадували представниці та представники місцевих органів влади під час інтерв’ю у контексті надання допомоги та роботи з різними групами населення. Усі вони мали статус офіційно зареєстрованої громадської чи благодійної організації. Водночас деякі місцеві ініціативи можуть не мати офіційної реєстрації та вести несистемну діяльність, тому про них могли не згадати місцеві органи влади, і дослідницька команда не проводила з ними інтерв’ю. Діяльність таких ініціатив потребує окремого вивчення.
• Нерівномірна представленість досвіду громад з різних областей. Попри включення у дослідницький звіт напрацювань з воркшопу для громад, це дослідження більше показує ситуацію, яка характерна для громад Харківської та Запорізької областей. Прифронтові громади в інших областях можуть натрапляти на інші труднощі, які могли бути недостатньо висвітлені у цьому дослідженні.
• Це дослідження фокусується на громадах, розташованих на відстані більш ніж 15 км від лінії бойового зіткнення. Результати цього дослідження неможливо поширити на громади, які розташовані ближче до лінії фронту і в яких, зокрема, оголошена обов’язкова евакуація родин з дітьми. Ці громади можуть зіштовхуватися з іншими проблемами та потребами, які це дослідження не охоплює.

Висновки

У цьому дослідженні ми розглянули стан сфери соціального захисту у прифронтових сільських і селищних громадах. Дослідження фокусувалося на становищі та викликах, з якими стикаються місцеві органи влади у своїй роботі, труднощах і потребах, які наявні у сфері соціального захисту в цих громадах. Також ми описали, яким чином неурядові організації працюють з прифронтовими громадами у сфері соціального захисту і якими є виклики у цій співпраці.

Повномасштабна війна поглибила проблеми у сфері соціального захисту та економічного розвитку, які сільські та селищні громади мали раніше. Серед таких труднощів — виїзд працездатного населення, високий рівень безробіття, брак кваліфікованих кадрів, нерозвиненість транспортної мережі, транспортного сполучення та інфраструктури тощо.

Внаслідок повномасштабної війни у прифронтових громад з’явилися нові труднощі, більшість із яких пов’язані з наближеністю до лінії бойового зіткнення, а для деяких громад — з перебуванням в окупації протягом певного часу. Так, вони потерпають від обстрілів, які призводять до пошкоджень інфраструктури, руйнувань комунальних будівель і житлових будинків. Значна частина територій деокупованих громад замінована. Як наслідок, громади мають потребу у посиленні громадської безпеки й цивільного захисту та регулярних ремонтних роботах.

Водночас ресурси прифронтових сільських і селищних громад обмежені. Місцеві органи влади зіштовхуються зі значними складнощами у своїй роботі в умовах необхідності постійно реагувати на виклики. Учасниці й учасники дослідження говорили про такі труднощі у роботі місцевих органів влади як нестача бюджетних коштів, брак кадрів, необхідність швидко опановувати нові навички й залучати фінансування. Через нестачу людей та додаткове навантаження, пов’язане зі співпрацею з партнерами і донорами, працівниці та працівники місцевих органів влади часто поєднують кілька посад в одній, перевантажені робочими завданнями і працюють понаднормово.

Одним із найбільших наслідків повномасштабної війни стало суттєве зменшення чисельності населення у прифронтових сільських і селищних громадах: кількість населення зменшилася на третину, а подекуди — вдвічі. З громад у безпечніші регіони здебільшого виїхало працездатне населення, особливо родини з дітьми. Залишаються у громадах частіше люди пенсійного віку, люди з інвалідністю, малозабезпечені сім’ї. Люди пенсійного віку становлять близько половини населення деяких громад. Окрім цього, у прифронтові громади переселилися внутрішньо переміщені люди з територій, які розташовані ближче до лінії бойового зіткнення або перебувають під окупацією.

Такі зміни у складі населення призвели до зменшення надходжень до бюджету громад через виїзд працездатного населення і водночас збільшення частки населення, яке потребує підтримки від громади. Це створює значне навантаження на сферу соціального захисту населення.

Суттєвою проблемою для громад, які взяли участь у дослідженні, є нестача робочих місць і, як наслідок, високий рівень безробіття населення. Ця проблема існувала у громадах і раніше й лише поглибилася внаслідок війни, зокрема через недостатнє транспортне сполучення між населеними пунктами та замінованість земель у деокупованих громадах. Попри високий рівень безробіття, викликом є нестача кваліфікованих працівників і працівниць різних спеціальностей. Незаповненими лишаються вакансії професій, у яких частка зайнятих чоловіків до повномасштабного вторгнення значно переважала над часткою жінок. Це створює складнощі у роботі екстрених служб, ремонтних і будівельних бригад тощо й актуалізує потребу у навчанні жінок таких спеціальностей. Громади використовують різні стратегії, аби адресувати ці виклики: реалізують програми перенавчання та підвищення кваліфікації кадрів, залучають безробітних людей у суспільно корисні роботи.

Забезпечення потреб населення у соціальному захисті ускладнилося з початком повномасштабного вторгнення, яке поглибило наявні труднощі та спричинило появу нових проблем. Представниці та представники місцевих органів влади оцінювали, що близько половини населення їхніх громад потребують соціального захисту — соціальних послуг, фінансової та матеріальної допомоги. Незначні надходження до бюджету громад, спричинені зміною у складі населення, призводять до того, що громади мають можливість покривати лише найнагальніші потреби населення у сфері соціального захисту.

Більшість проблем у сфері соціального захисту були такими, які характерні і для інших громад України, однак вони були поглиблені близьким розташуванням до лінії фронту та/або досвідом перебування в окупації. Через зростання потреби в соціальних послугах соціальні працівниці та працівники значно перевантажені, при цьому громади часто не мають можливості збільшити штат.

Викликом для громад є брак, незадовільний стан і недоступність приміщень соціального захисту, застарілість обладнання та техніки, відсутність у комунальній власності технічних засобів реабілітації. У деяких громадах будівлі установ-надавачів соціальних послуг і будівлі відділів соціального захисту були частково або повністю зруйновані внаслідок бойових дій. Окрім цього, громади стикалися зі складнощами у транспортній сфері, і не всі вони мали соціальне таксі. Це призводить до ситуації, коли частина населення має ускладнений доступ до отримання соціальних послуг.

Внаслідок перерахованих викликів громади не можуть надавати деякі соціальні послуги, в яких є висока потреба серед населення: послугу стаціонарного догляду, денного догляду, підтриманого проживання. Окрім цього, їм бракує ресурсів для розробки комплексних програм підтримки різних груп людей. Значною складністю залишається евакуація з небезпечних районів людей похилого віку та людей з інвалідністю і забезпечення їм житла та догляду в іншій громаді.

Дослідження ідентифікувало деякі незакриті потреби громад. Серед них експертна підтримка від обласних і державних органів соціального захисту, отримання доступу до електронних реєстрів з необхідними даними, покращення умов та рівня оплати праці соціальних працівників і працівниць, налагодження координації між громадами. Окрім цього, інформантки та інформанти відзначали потребу у підтримці з розбудовою й облаштуванням приміщень для забезпечення людей послугами стаціонарного догляду, підтриманого проживання, денного догляду, а також з облаштуванням безбар’єрного середовища у громадах.

Психологічний стан населення прифронтових громад погіршується, відтак зростає потреба у психологічній допомозі. Це актуалізує потребу у наданні якісної регулярної психологічної допомоги, однак у всіх громадах, які взяли участь у дослідженні, психологів і психологинь не було у штаті установ-надавачів соціальних послуг. Проєкти неурядових організацій щодо психологічної підтримки часто є короткотерміновими та несистемними. Вони допомагають лише тимчасово й точково задовольнити потребу у підтримці.

Потреба у гуманітарній допомозі залишається високою у прифронтових громадах через зміни у складі населення та велику кількість населення, яке постраждало від війни. Водночас знижується рівень допомоги від неурядових міжнародних та українських організацій. Окрім цього, актуальним залишається питання ефективності надання гуманітарної допомоги: визначення груп людей, які потребують гуманітарної допомоги, верифікація отримувачів та отримувачок.

Викликом для громад, які взяли участь у дослідженні, є налагодження роботи з військовими, ветеранами, ветеранками та їхніми сім’ями. Труднощами залишаються: залучення на регулярній основі психологів і психологинь, які можуть працювати з цією групою населення; відсутність можливостей для реабілітації у громаді; нестача грошей у бюджеті громади для підтримки поранених військовослужбовців або родин військовослужбовців; низький рівень інклюзивності та безбар’єрності; небажання деяких міжнародних організацій фінансувати сфери, пов’язані з військовими та ветеранами.

Частину труднощів громади вирішують шляхом співпраці з неурядовими організаціями. Вони надають громадам гуманітарну, юридичну, матеріально-технічну, психологічну допомогу, проводять інформування й навчання населення та місцевих органів влади, а також надають соціальні послуги. Для якісного надання допомоги з боку неурядових організацій важливою є налагоджена співпраця з місцевими органами влади. Це необхідно, зокрема, для якісної оцінки потреб громад і, таким чином, можливості ефективніше їх підтримати.

Дослідження зафіксувало тенденцію до зменшення обсягів допомоги, яку надають громадам неурядові організації. Водночас деякі організації змінили пріоритети й почали приділяти більше уваги таким напрямкам як допомога з відбудовою житла, підтримка перекваліфікації населення, підтримка бізнесу. Окрім цього, деякі організації зіштовхуються зі зменшенням фінансування з боку донорів і вимушені підлаштовувати свою діяльність під нові умови.

Підвищити ефективність роботи неурядових організацій у громадах може координація між організаціями — наприклад, така, яку ведуть гуманітарна кластерна структура, організована Управлінням ООН з координації гуманітарних справ, а також Координаційний гуманітарний центр у Харківській і Запорізькій областях. Така координація допомагає уникнути дублювання допомоги й ефективно розподілити підтримку між громадами.

Серед проблем у роботі неурядових організацій з громадами це дослідження виявило такі: пріоритет кількісних показників над якісними (кількість бенефіціарів замість ефективності наданої допомоги); несистемність допомоги і, як наслідок, брак у громад можливості планувати майбутнє; брак гнучкості у реакції на зміни та потреби громад у великих міжнародних організацій; а також невідповідність пріоритетів організацій потребам громад.

Можливість переходу у прифронтових громадах від гуманітарного реагування до розвитку та впровадження довготривалих рішень передусім визначається наближеністю до лінії бойового зіткнення. Представниці та представники громад, які розташовані понад 30 км від лінії фронту, вважали необхідним перехід від забезпечення натуральною допомогою до заходів, які можуть допомогти працездатному населенню самостійно забезпечувати собі гідний рівень життя. Таким чином у випадку припинення підтримки неурядових організацій або донорів громади будуть більш стійкими.

Важливим у контексті впровадження сталих рішень є розвиток спроможності місцевих органів влади та комунальних установ, які працюють у сфері соціального захисту населення. Одним із найбільших викликів для громад є нестача кваліфікованих кадрів і неможливість втримати їх у громаді через низький рівень оплати праці. Це може стати одним із пріоритетних напрямків, у якому потрібна залученість неурядових організацій та міжнародних партнерів.

Для підвищення стійкості прифронтових сільських і селищних громад важливим є залучення населення до прийняття рішень, а також розбудова громадянського суспільства. Місцеві ініціативи та громадські організації мають глибоке розуміння контексту і могли б ефективно й системно працювати задля підвищення добробуту населення громад. Завдяки громадянському суспільству громада може стати менш залежною від допомоги зовні. Водночас такі ініціативи зіштовхуються з суттєвим браком фінансування, що актуалізує потребу у системній підтримці місцевих громадських організацій.