Районні ради у великих містах: огляд літератури і міжнародний досвід

3 лютого Київська міська рада утворила робочу групу для напрацювання повноважень майбутніх районних рад. Це питання є актуальним для політичних дискусій останні 10 років. Після того, як районні ради були скасовані у 2010 році за президентства Віктора Януковича, їхнє відновлення було однією з вимог, що звучала під час революції 2013-2014 років. 2015 року таке рішення було прийняте, але так і залишилося нереалізованим.

Питання актуалізувалося після обрання Президентом Володимира Зеленського у 2019 році та початку конфлікту між Офісом Президента і міським головою Віталієм Кличком стосовно організації влади у Києві. «Відновлення районних рад з бюджетом і повноваженнями» було однією з вимог Маршу за Київ, який відбувся у жовтні 2021 року. Невдовзі після цього Кличко заявив, що ініціюватиме розгляд питання Київрадою. Його результатом наразі стало утворення робочої групи.

Київрада проголосувала за включення директора Cedos до складу цієї робочої групи, тож ми підготували короткий огляд літератури на цю тему, а також прикладів кількох європейських міст: Берліна, Будапешта, Варшави та Відня.

Предметом цього огляду є організація влади у великих містах, зокрема поділ міст на райони, наявність і структура субмуніципальних органів влади, а також розподіл повноважень між загальноміським і районним рівнями.

Великі європейські міста, зокрема ті, що мають статус столиць, здебільшого мають структуру субмуніципальних органів влади, яка складалася протягом десятків років і відображала особливості розвитку міста, його історію та ландшафт. Усі з нижче описаних центрально-східних європейських столиць мають два основні представницькі рівні (міська та районні ради). Головна різниця полягає в розподілі повноважень і системі підпорядкування.

Так, у більшості описаних міст районні ради є виборними і підпорядковуються виборній міській раді. Наприклад, у Берліні районні ради виконують доручення міської ради і не мають власних компетенцій. На противагу цьому, в Будапешті міська рада та районні ради мають різні компетенції, визначені законом. Проте адміністрація в Будапешті загальноміська, тоді як у Відні, до прикладу, кожен район має виконавчу районну адміністрацію на додачу до загальноміських департаментів.

Існує також кілька типів поділу. У Берліні та Варшаві райони можуть, своєю чергою, поділятися на одиниці нижчого рівня, які, втім, не мають власних прав чи повноважень, а радше репрезентують певні локальні ідентичності. У Відні, натомість, поділ міського управління є строго дворівневим.

Огляд літератури

Структура субмуніципальних органів влади у містах з тривалою традицією самоврядування наслідує усталені традиції, відображає локальні спільноти й ідентичності. Академічні дослідни_ці¹Hlepas, N. K., Kersting, N., Kuhlmann, S., Swianiewicz, P., & Teles, F. (Eds.). (2018). Sub-municipal governance in Europe: Decentralization beyond the municipal tier. Switzerland: Palgrave Macmillan. ²Swianiewicz, P. (2018). If territorial fragmentation is a problem, is amalgamation a solution? — Ten years later. Local Government Studies, 44(1), 1-10. ³Tavares, A. F. (2021). Advancing the Research Agenda on Local Territorial Reforms: Taking Time and Space Seriously. Local Government in Europe: New Perspectives and Democratic Challenges. відзначають, що роль субмуніципальних органів влади (СМОВ) у великих містах полягає у тому, щоб надавати голос різним частинам міста і водночас пропонувати центральній владі міста шляхи взаємодії з локальними ініціативами та групами містян_ок. Оскільки центральна влада міста часто страждає від надмірної бюрократизації та складнощів процедури розподілу бюджету, саме субмуніципальна влада може оперативно реагувати на події локального значення, а також забезпечувати єдність між локальними спільнотами. Крім того, через меншу дистанцію між субмуніципальними органами влади і громадян_ками на цьому рівні можлива максимальна взаємодія і взаємовплив, залучення громадян_ок і громадянська участь (у визначенні порядку денного, прийнятті рішень, впровадженні соціальних інновацій та мережування).

Документом, який визначає фундаментальні принципи муніципального управління у країнах Європи, є прийнята у 1985 році Європейська хартія місцевого самоврядування, яка набула чинності в Україні 1 січня 1998 року. Додатковий протокол до хартії⁴Additional Protocol to the European Charter of Local Self-Government on the right to participate in the affairs of a local authority. Utrecht, 16.XI.2009. Режим доступу: https://rm.coe.int/16807954c3., відкритий для підписання з 2009 року, містить більше деталей. Зокрема, у цьому документі йдеться про те, що там, де місцеві органи влади покривають великі території або велику кількість населення, залучення людей може відбуватися на найближчому до них рівні.  

Рекомендації Комітету міністрів Ради Європи країнам-членам щодо участі громадян_ок у місцевому публічному житті⁵Recommendation CM/Rec(2018)4 of the Committee of Ministers to member States on the participation of citizens in local public life. Режим доступу: https://rm.coe.int/16807954c3. закликають посилювати спроможність громадян_ок впливати на прийняття рішень на місцевому рівні — шляхом створення виборних органів (які матимуть щонайменше дорадчі та інформаційні функції, або й будуть уповноважені виконавчою владою) та створення адміністативних офісів, які фасилітуватимуть контакти між владою та громадян_ками.

Залежно від особливостей історичного, соціального й економічного розвитку в різних країнах виникли різні моделі та форми субмуніципальних органів влади, які варіюються від локальних виконавчих комітетів до квазі-федеральних структур у межах міста⁶Hlepas, N. K., Kersting, N., Kuhlmann, S., Swianiewicz, P., & Teles, F. (Eds.). (2018). Sub-municipal governance in Europe: Decentralization beyond the municipal tier. Switzerland: Palgrave Macmillan.. Проте здебільшого субмуніципальні органи влади поєднують багатоцільову територіальну відповідальність із демократичною легітимністю (тобто є тією чи іншою мірою виборними). 

Дослідники Хлепас, Керстінг, Кульман та співавтори виділяють чотири характеристики субмуніципальних органів влади:

• територіальна юрисдикція: СМОВ мають визначену територію власної компетентності, яка є субтериторією муніципальної території;
• багатоцільовість: СМОВ мають відповідальність у різних сферах політики (соціальна політика, благоустрій, поліціювання тощо);
• неповна незалежність: хоча СМОВ є окремими акторами влади та мають автономію, вони залишаються частиною системи ширшого муніципального управління;
• легітимність: СМОВ є виборними органами влади.

При цьому СМОВ є політичними суб’єктами, які поєднують індивідуальних громадян_ок та органи влади вищих щаблів і надають механізми політичної та соціальної підзвітності влади.

СМОВ одночасно виконують функції:

• громадянського залучення,
• посилення локальної демократії та локального лідерства,
• перерозподілу влади,
• збільшення ефективності розподілу ресурсів у громадах.

З практичної точки зору, ролі, які виконують СМОВ, можна звести до:

• фасилітації локальної активності (ініціювання та підтримки місцевих культурних, спортивних, освітніх заходів з позиції організатора чи каталізатора низових ініціатив);
• репрезентації локальних інтересів у місті (прийняття рішень про локальні політики, проведення локальних тендерів, лобіювання локальних інтересів);
• надання послуг (конкретних функцій, покладених на СМОВ — наприклад, благоустрою території, вивезення сміття, надання соціальних послуг);
• інформування про владні ініціативи;
• «кар’єрного інкубатора» для політик_инь (як це відбувається, зокрема, у Німеччині та Польщі), які мають можливості проявити себе на рівні СМОВ і, використовуючи успішні кейси своєї роботи, просуватися до органів влади вищих рівнів.

Протягом останніх 20 років країни ЄС (зокрема Німеччина, Іспанія, Греція, Португалія, Бельгія, Польща й Угорщина) почали проводити активні реформи субмуніципальних органів влади. Реформи були покликані посилити партисипаторну демократію та репрезентацію різних територій при прийнятті рішень і/або оптимізувати територіальну структуру муніципальної адміністрації й підвищити ефективність надання послуг. При цьому субмуніципальне управління розглядалось як необхідний інструмент для контрбалансування негативного ефекту різниці розміру та населеності субмуніципальних одиниць.

Траєкторія реформ здебільшого стосувалась переструктурування складених історично меж і кордонів. Це робили для того, аби перенести центри прийняття локальних рішень ближче до громадян_ок і зменшити негативний ефект від нерівномірного заселення окремих частин міста. 

Окремий трендом стало дрібнення субмуніципальних утворень, які склались історично (наприклад, передмість, які інтенсивно забудовували у ХХ сторіччі, коли система СМОВ уже існувала), на дрібніші у рамках створення дворівневої системи субмуніципальних утворень. Така система (запроваджена, зокрема, у Берліні та Лондоні) передбачає наявність представницьких і виконавчих управлінських структур на рівні великих районів та на рівні окремих нейборгудів (кварталів). Залежно від міста, їхні повноваження можуть різнитись. 

Опис прикладів

Берлін

Місцеве врядування у Берліні розглядають як виняток із системи німецького муніципального управління⁷Gualini, E., & Fricke, C. (2019). ‘Who governs’ Berlin’s metropolitan region? The strategic-relational construction of metropolitan scale in Berlin–Brandenburg’s economic development policies. Environment and Planning C: Politics and Space, 37(1), 59–80..

Традиція місцевого врядування, яка історично складалась у Берліні, була перервана після Другої світової війни. Зокрема, у Західному Берліні з 1951 до 1990 року виборні органи влади мали обмежені повноваження, оскільки рішення, які вони приймали, мали формально затверджуватися Союзницькою контрольною радою. Після об’єднання функції центрального органу міської влади — Abgeordnetenhaus (Палати депутатів) — стали повноцінними. Загалом вони стосуються прийняття загальноміських рішень, розподілу бюджету, а також обрання Керівного бургомістра Берліна (посада, аналогічна до посади мера в інших містах) та Сенату, який очолює бургомістр.

Берлін є окремою федеральною землею. Її представницький орган — виборна Палата депутатів. Виконавчим органом є Сенат (Senat von Berlin). До складу Сенату входять Керівний бургомістр (Regierender Bürgermeister) та до десяти сенатор_ок, які мають міністерські позиції та призначаються Керівним бургомістром.

Після реформи 2001 року, яка завершила процес об’єднання міста й децентралізації влади у Федеральній землі Берлін, місто поділяється на 12 районів (Bezirke). Причиною реформи була нерівномірність населення та площі районів, які наслідували адміністративні одиниці розділеного міста.

При цьому кожен з адміністративних районів може поділятись на підрайони чи нейбогуди (Ortsteile, Kiez), які наслідують історичний поділ міста на квартали та передмістя. Таких підрайонів нараховується 96. Своєю чергою, підрайони також можуть поділятися на менші одиниці (Ortslagen, Teile, Stadtviertel, Orte etc.), які при цьому не мають власних адміністрацій, а є радше суб’єктами локальної ідентичності.

На відміну від муніципалітетів в інших федеральних землях Німеччини, райони Берліна не є територіальними суб’єктами публічного права (Gebietskörperschaften), тобто вони не мають автономних компетенцій і власності, а лише виконують адміністративні функції за дорученням центральної міської влади. Такий підхід був закріплений Актом про Великий Берлін 1920 року.

Кожен із районів має власну асамблею представни_ць (Bezirksverordnetenversammlung), яка обирає адміністрацію району (Bezirksamt), що має виконавчі функції. Асамблея обирається шляхом прямих загальних виборів за партійними списками, за пропорційною системою. Проте, хоча асамблея є виборним органом, фактично вона є частиною виконавчої влади. До повноважень асамблеї входять:

• будівництво та ландшафт: зелені зони, дорожній рух, регулювання продажу майна у районі;
• економічний розвиток: місцевий маркетинг, підтримка та розбудова стосунків між державою та компаніями у районі;
• культура й освіта: робота муніципальних театрів, музичних шкіл, бібліотек;
• реалізація соціального захисту населення, робота з молодіжними організаціями, а також зі спортивними закладами, комплексами та майданчиками, дитячими майданчиками та рекреаційними зонами.

Крім того, районні органи влади уповноважені регулювати ринок житла у межах своєї територіальної компетентності. Наприклад, райони можуть розробляти та подавати на затвердження Сенату плани забудови окремих ділянок району, включно зі специфічною локацією, кількістю та типом житла, яке має бути збудованим⁸What does the BVV decide on? [Офіційний сайт voteBerlin]. Режим доступу: https://voteberlin.eu/en/blog-post/what-does-the-bvv-decide-on/..

Асамблея обирає членів ради району (аналог Сенату на цьому рівні), контролює їхню роботу і може виносити розпорядження та рекомендації. При цьому рішення, які приймає асамблея, можуть бути відкликані Сенатом міста. 12 голів районів також формують Раду мерів (Rat der Bürgermeister) під керівництвом Керівного бургомістра. При цьому райони є фінансово залежними від керівництва міста та держави, адже вони не мають функції збирання податків і не володіють майном.

Будапешт

Будапешт має дуальну систему самоуправління: на рівні міста та на рівні районів. Реформа міського управління відбулась у 1991 році, і згідно з нею кожен район Будапешта фактично має такі ж права, як і будь-яке місто у країні⁹Tamás M. Horváth. (2006). A Conflicting Local Government System: Problems Related to the Public Administration System of Budapest. SOCIAL CHANGES AND SOCIAL SUSTAINABILITY IN HISTORICAL URBAN CENTRES: THE CASE OF CENTRAL EUROPE (GYÖRGY ENYEDI, ZOLTÁN KOVÁCS, eds.). Centre for Regional Studies of the Hungarian Academy of Sciences. Hungary: Sümegi Nyomdaipari, Kereskedelmi és Szolgáltató Ltd., Pécs.. Варто зазначити, що в Будапешті живе трохи менш ніж ⅕ населення Угорщини. 10 із 23 районів Будапешта приблизно відповідають історично-топографічному поділу міста зразка XIX століття. Межі районів, доданих у першій половині XX століття, зазвичай повторюють лінії виноградників на схилах Буди. А межі районів, які з’явилися після 1950 року, відтворюють історичну послідовність включення їх до складу міста.

Районні ради та їхні голови — виборні. При цьому міська рада та районні ради не перебувають в ієрархічних стосунках, а є незалежними та непідпорядкованими одна одній структурами, які мають рівні права, гарантовані законом¹⁰Budapest Főváros Önkormányzatának hivatalos oldala [Офіційний сайт муніципалітету Будапешта]. Режим доступу: https://budapest.hu/sites/english/Lapok/The-Municipality-of-Budapest.aspx.. Районні ради мають доволі обширні повноваження в межах свого району, а міська рада займається питаннями, які стосуються кількох районів або всього міста. Тобто міська рада та міська адміністрація мають власний набір повноважень та обов’язків, окремий від повноважень та обов’язків районних рад — їхні зони відповідальності різні, і це прописано у спеціальному законі. Проте при такій системі також часто виникають спірні питання (зокрема стосовно розподілу бюджету). Так, у 1991 році райони вперше відчули незалежність у зв’язку з децентралізацією міського управління, що породило велику кількість конфліктів між центральними районами. А з 1994 року, коли міська рада отримала повноваження затверджувати деякі рішення самостійно, системний характер мали диспути між районними радами та міською радою.

Міська рада після реформи 2010 року налічує 33 виборних членів, 23 з яких є головами районних рад. 9 членів обираються з партійних списків, а 33-м є мер міста, якого обирають громадян_ки. Кількість представни_ць міської ради не стабільна та не однакова для кожного району, а визначається через відношення до населення району: 1 представни_ця на кожні 50 тисяч містян_ок. Міська рада відповідає за містобудування, законодавче планування, громадський транспорт, житло, поводження з відходами, муніципальні податки, виправні установи, бібліотеки, громадську безпеку, рекреаційні об’єкти. Мер відповідає за всі міські служби, поліцію та протипожежну охорону, дотримання всіх міських і державних законів у місті, а також управління державною власністю.

Варшава

Республіка Польща ділиться на воєводства (аналог області), які, своєю чергою, діляться на повіти (аналог районів у межах області). Міста з населенням понад 100 тисяч вважаються містами на правах повіту. Таким містом є і столиця — Варшава, яка одночасно і міський повіт, і гміна (аналог громади). Як гміна, Варшава має виборну раду на чолі з виборним мером (президентом)¹¹Barbara Czarniawska. (1998). Changing organizations in a changing institutional order: The reform of warsaw’s governance system, Studies in Cultures, Organizations and Societies, 4:1, 1-34..

Варшава поділяється на 18 районів (дільниць), райони можуть також поділятися на своєрідні «мікрорайони», але такі не мають жодних правових чи адміністративних повноважень, а просто використовуються в міській навігації (Miejski System Informacji). Районні ради, 25 членів яких обираються на виборах раз у 5 років, мають консультативний характер у правовому полі і не можуть приймати самостійні рішення. Члени районної ради обирають виконавчий орган районної ради (5 представни_ць) на чолі з головою району. Виконавчий орган районної ради укладає резолюції, займається бюджетними питаннями. Районні адміністрації поділяються на різну кількість департаментів, які виконують рішення районної ради. Районна рада і відповідні департаменти районної адміністрації займаються питаннями утримання районної інфраструктури (транспортної, паркової, вуличної), укладають контракти з бізнесами, збирають орендну плату за користування муніципальними землями та приміщеннями, забезпечують надання комунальних послуг, регулюють роботу шкіл, дитсадків, бібліотек¹²Urząd Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy [Офіційний сайт районного управління столиці Варшава]. Режим доступу: https://www.srodmiescie.warszawa.pl/strona-449-administrative_system.html..

Відень

У федеративній Австрійській республіці її столиця — Відень — є окремою землею (Bundesland). Таким чином, Відень — це водночас і федеративний регіон (Stadt), і місто (Gemeinde). Тому міська рада також виконує функції федеративного адміністративного органу. У Відні функціонує міська рада та її виконавчі органи (Magistratsabteilung), які займаються загальноміськими питаннями: від вивезення сміття в департаменті MA 49 до захисту прав тварин (MA 60) чи питань здоров’я та медицини (MA 15). Всього існує близько 70 таких департаментів¹³Stadt Wien, Rathaus, A-1010 Wien [Офіційний сайт міста Відень]. Режим доступу:  https://www.wien.gv.at/kontakte/ma.html. 

Відень поділяється на 23 райони (Gemeindebezirke), межі яких відповідають історичному поділу. Тому величина районів, як і населення, варіюються: від приблизно 16 тисяч в історичному центрі (1. Innere Stadt) до 190 тисяч людей у районі з найбільшою кількістю населення з мігрантським бекграундом (10. Favoriten). Нумерація районів відповідає послідовності їх включення у межі міста. До прикладу, перший район знаходиться в самому центрі і був резиденцією імператора, а 23-й був вперше включений у межі міста після аншлюсу Австрії нацистською Німеччиною. 

Кожен із 23 районів має виборну раду (Bezirksvertretung) та обраного депутатами голову (Bezirksvorsteher). Виконавчим органом районної ради є районна адміністрація (Magistratisches Bezirksamt). Кілька малих центральних районів мають спільні районні адміністрації — наприклад, перший і восьмий мають одну адміністрацію у першому районі. Основним завданням районної ради є розподіл бюджету на потреби району. Але також районні ради мають можливість створювати концепцію розвитку району, робити пропозиції щодо покращення інфраструктури району (передусім транспортної), перейменування вулиць, покращення заходів безпеки, беруть участь у будівництві шкіл і дитсадків, можуть змінювати вигляд невеликих вулиць та доріг, місцевих зелених насаджень тощо. Тим часом службов_иці в районній адміністрації займаються виконанням цих рішень, а також виконують додаткові функції, такі як реєстрація проживання громадян_ок. На виконання рішень районних рад може впливати необхідність взаємодії з відповідними загальноміськими департаментами (MA).