Бюджет освіти та науки 2019

Щороку ми стежимо за тим, які видатки на освіту та науку закладаються у Державному бюджеті, щоб розуміти, чи для всіх потреб освітньої галузі закладено належне фінансове забезпечення. У цьому році ми спробувати проаналізувати їх через призму тих політик, які уряд визначає як пріоритетні для Міністерства освіти та науки у Середньостроковому плані пріоритетних дій (СППД) на 2017-2020 роки, а саме:

1. Забезпечення якісної, сучасної та доступної загальної середньої освіти (“Нова українська школа”)

2. Модернізація професійно-технічної освіти

3. Забезпечення якості вищої освіти

4. Створення нової системи управління та фінансування науки

СППД є спробою розробити інструмент стратегічного планування діяльності уряду за західним зразком і мав би бути орієнтиром для пріоритизації бюджетних видатків. Чи будуть ці ключові політики реалізовані належним чином, можна зрозуміти з розміру видатків Державного бюджету та якості паспортів бюджетних програм. Тому цього року аналіз пропонує огляд видатків і окремих паспортів бюджетних програм. Згідно з останніми змінами до Бюджетного кодексу, прийнятими в грудні 2018, паспорти бюджетних програм мають містити цілі та напрями використання коштів, відповідальних виконавців і результативні показники програми відповідно до призначення та цілей політики (ч. 40 ст. 2).

Також, як завжди, подаємо таблицю, де можна ознайомитися з повними даними, які дозволяють детальніше порівняти фінансування на освіту і науку у період 2013-2019 років за окремими сферами, розпорядниками та програмами. Цього разу ми вирішили подати не лише номінальні цифри, а й реальні величини видатків, беручи за основу 2013 рік. 

Нова українська школа

Відповідно до СППД, реформа початкової та середньої освіти покликана сформувати новий зміст освіти, орієнтований на розвиток креативності, критичного мислення й емоційного інтелекту учнів, підвищити компетентність вчителів та усунути територіальні відмінності в якості освіти.

Держбюджет на 2019 рік передбачає уже традиційне збільшення видатків на середню освіту. Освітня субвенція з Державного бюджету місцевим бюджетам складатиме 69,6 млрд грн, що на 13% більше за її обсяг попереднього року. За оцінкою Асоціації міст України (АМУ), збільшення цієї статті видатків передусім пов’язане з удосконаленням формули розподілу освітньої субвенції між місцевими бюджетами.

Формула розподілу субвенції в залежності від даних про середній рівень наповнюваності шкільних класів почала застосовуватися у минулому році. Постановою Уряду в лютому 2019 року було внесено зміни в формулу розрахунку зарплат працівників інклюзивно-ресурсних центрів, а також збільшено кількість ставок асистентів учителів, враховано поділ класів на групи при вивченні окремих предметів, зменшено розрахункову наповнюваність класів у міських ОТГ, які мають школи на сільській території.  Водночас, окремі пропозиції АМУ щодо змін до формули не було враховано, зокрема, дані про кількість учнів беруться станом на 1 вересня поточного бюджетного року. За висновком АМУ, якщо ж використовувати дані року, що передує плановому бюджетному періоду, можна уникнути проблеми недофінансування освітньої субвенції.

Видатки на реформу “Нова українська школа” включені в окрему субвенцію на забезпечення якісної та доступної загальної середньої освіти. Обсяг субвенції у 2019 році зменшений на 11% і становить 1,2 млрд грн. Кошти субвенції спрямовані на закупівлю нового обладнання, меблів та мультимедійного контенту для початкових класів; на підготовку супервізорів, які допомагатимуть вчителям з професійним розвитком та братимуть участь в оцінці роботи вчителів під час сертифікації; проведення супервізії; підвищення кваліфікації директорів та вчителів, передусім вчителів початкової школи та фахівців інклюзивно-ресурсних центрів. Порядок розподілу субвенції між регіонами, а також детальними видатками вимагає від місцевих бюджетів співфінансування, що безпосередньо долучає місцеву владу до інвестицій в реформу.

Уперше було закладено субвенції місцевим бюджетам на створення та ремонт спортивних комплексів при загальноосвітніх навчальних закладах (150 млн грн), а також на реалізацію заходів, спрямованих на підвищення якості освіти (1,5 млрд грн). Уряд затвердив постанову щодо порядку та умов надання субвенції на підвищення якості освіти із значним запізненням – у квітні 2019 року. За Бюджетним кодексом (ч. 2 ст. 97), порядок та умови надання вперше призначеної субвенції мають бути визначені не пізніше 30 днів з дня набуття чинності Держбюджету, тобто це мало би бути зроблено до 30 січня 2019 року.

Кошти з цієї субвенції підуть на закупівлю шкільних автобусів, в тому числі обладнаних місцями для дітей з інвалідністю (325 млн грн), спеціальних автомобілів для інклюзивно-ресурсних центрів (175 млн грн), комп’ютерів (300 млн грн) та підключення до Інтернету закладів освіти (700 млн грн). Постанова Кабміну визначає певну черговість у забезпеченні закладів освіти доступом до Інтернету, приорітизуючи у першу чергу ті заклади, які не мають доступу до Інтернету взагалі, і у другу — ті, що мають швидкість доступу до Інтернету менше 100 Мбіт/с. Кошти між місцевими бюджетами розподіляються пропорційно до кількості закладів освіти із кожної “категорії” черги. Фінансування абонентної плати за користування Інтернетом покладено на місцеві бюджети.

Субвенція на надання державної підтримки особам з особливими освітніми потребами залишиться на рівні попереднього року ‒ 504 млн грн.

На 9% збільшиться фінансування освіти учнів та учениць шкіл-інтернатів та шкіл соціальної реабілітації (178,5 ->194,5 млн грн). 

Порівняно з попереднім роком, видатки на здійснення методичного та матеріально-технічного забезпечення діяльності навчальних закладів не змінилися і складають майже мільярд гривень. У цю статтю видатків входить створення національної освітньої е-платформи, на якій будуть зберігатись матеріали для вчителів та учнів, і закупівля обладнання для її функціонування (35,5 млн), створення електронних підручників (34 млн), закупівля серверів та оновлення програмного забезпечення Єдиної державної електронної бази з питань освіти (23,5 млн), закупівля комплектів методик для оцінки розвитку дітей з особливими освітніми потребами в інклюзивно-ресурсних центрах (49 млн), видання підручників і посібників (749 млн).

Майже півтора мільйони виділено на проведення пілотного незалежного тестування фахових знань та умінь учителів початкових шкіл, що є одним з трьох складових їхньої сертифікації. Тож у цьому році Український центр оцінювання якості освіти вперше розробить тести для оцінювання компетентностей учителів відповідно до програми, затвердженої у МОН. Очікується, що у сертифікації 2019 року візьме участь не більше тисячі вчителів початкових класів.

Фінансування створеної у минулому році Державної служби якості освіти збільшиться на 6% (30  -> близько 32 млн грн). Держслужба якості освіти має, зокрема, займатися інституційним аудитом закладів дошкільної, позашкільної, загальної середньої та професійно-технічної освіти замість інспектувань та державних атестацій, що проводилися до реформування. На початку 2019 року вже відбувся відбір громадських об’єднань, представники яких будуть входити до складу конкурсних комісій на зайняття вакантних посад; проводяться конкурси на зайняття посад у територіальних органах Держслужби якості освіти; відбувається апробація інструментарію оцінювання шкіл.

Закон про освіту запровадив інституцію освітнього омбудсмена для забезпечення належних умов для реалізації прав здобувачів освіти, вчителів та викладачів закладів освіти. Освітній омбудсмен також займатиметься розглядом заяв про випадки булінгу в закладах освіти. Бюджет на 2019 рік передбачає 2,3 млн видатків для створення Служби освітнього омбудсмена.

Більше ніж вдвічі збільшаться видатки на Малу академію наук та позашкільну освіту, зокрема, через виділення 50 млн на реалізацію проекту із створення Музею науки в Києві, що планується за зразком польського Центру науки “Коперник” у Варшаві. 

Стаття видатків на спортивну та фізичну підготовку молоді збільшиться на 28% (124 -> майже 159 млн грн).

Модернізація професійно-технічної освіти

Метою цієї політики, згідно з СППД, є створення умов для якісної підготовки “конкурентоспроможних робітничих кадрів, які здатні задовольнити вимоги сучасного ринку праці регіону” та забезпечення рівного доступу до професійно-технічної освіти.

Відтак, окрім освітньої субвенції місцевим бюджетам, з яких викладачі отримують зарплати, бюджет на 2019 рік передбачає суттєве збільшення видатків на підготовку у профтехах учнів за спеціальностями, що мають загальнодержавне значення – з 120 до 163 млн грн. Перелік цих спеціальностей визначається постановою Кабміну від 2016 року, і, з доповненнями, внесеними у 2018, охоплює 25 професій. СППД теж констатує наявність дефіциту кваліфікованих кадрів у галузях “матеріального виробництва”, не уточнюючи ні галузей, ні обсягів цього дефіциту.

Одним з кількісних показників результативності виконання цієї бюджетної програми є стовідсотковий рівень виконання плану регіонального державного замовлення. При цьому, механізми формування такого замовлення, які б відображали реальний попит на робочу силу у ключових секторах економіки України, наразі відсутні. 

Проект закону “Про професійну (професійно-технічну) освіту”, схвалений днями Кабміном, обіцяє виправити деякі з зазначених проблем, зокрема, створивши регіональні ради професійної освіти, завданням яких буде надавати обґрунтовані пропозиції щодо регіонального замовлення на підготовку фахівців, та запровадивши моніторинг професійної траєкторії випускників та умов їхнього працевлаштування. 

Основною стратегією, що була обрана для модернізації професійно-технічної освіти в Україні, є створення на базі профтехів навчально-практичних центрів галузевого спрямування. Окрема субвенція міським бюджетам на модернізацію та оновлення матеріально-технічної бази профтехів спрямовується на придбання техніки, обладнання, матеріалів та устаткування тими професійно-технічними навчальними закладами, на базі яких будуть створені такі центри з підготовки робітників. Цільова субвенція цього року зменшиться у два рази (до рівня 2016-2017 років) і складе 50 млн грн. На її кошти буде створено ще 25 таких центрів, передусім для опанування професій, які були додані постановою Кабміну у квітні цього року.

Відкритим залишається питання про фінансування оновлення матеріального забезпечення тих програм підготовки, що не увійшли до переліку, за яким будуть створені спеціальні центри. Пріоритетність запровадження сучасних технологій в навчально-виробничому процесі за одними спеціальностями на противагу до інших, не обґрунтовується ні в СППД, ні в концепції “Сучасної професійної освіти”, яка була схвалена Урядом у червні 2019 року.

Сума, виділена на професійно-технічну освіту при закладах соціальної реабілітації і виправних колоніях, передбачена на рівні 2018 року і складає майже 204 млн грн.

Забезпечення якості вищої освіти

Основною метою цієї політики є створення системи забезпечення якості освіти, зокрема через розробку нових стандартів вищої освіти Національним агентством із забезпечення якості вищої освіти (НАЗЯВО). Очевидно, що сама лише розробка стандартів не допоможе вирішити зазначені у СППД проблеми, серед яких розрив між компетенціями студентів і вимогами ринку праці та неефективність системи управління у ЗВО. Та й загалом план дій уряду у вищій освіті є досить поміркованим, для його реалізації не потрібні значні видатки. Тому тут порівняння плану дій та закладених видатків буде мало продуктивним. 

Витрати на підготовку кадрів та підвищення кваліфікації, якими розпоряджатимуться різні відомства, зростуть до 34,6 млрд, з них академічні стипендії складуть 3,4 млрд, соціальні – 680 млн. Витрати на підготовку студентів у ЗВО ІІІ-ІV рівнів акредитації, які підпорядковуються МОН, планують збільшити з 14,5 до 19 млрд грн. На збільшення видатків, вочевидь, повпливало також підвищення окладів науково-педагогічних працівників усіх ЗВО на 21%. Також частина підвищення – це 800 млн грн, виділені на фінансування 69 коледжів та технікумів, які залишились структурними підрозділами університетів. Нагадаємо, раніше Уряд пропонував передати такі заклади на фінансування з місцевих бюджетів.

У 2019 році розширився список спеціальностей, на які потрібно здавати єдиний вступний іспит з іноземної мови (ЄВІ) для вступу на магістратуру. Іспит з іноземної, що проводиться за технологіями ЗНО, має забезпечити прозорість вступу та підвищити якість підготовки магістрів у закладах вищої освіти. Цього року ЄВІ вперше здаватимуть вступники за такими спеціальностями, як “Інформаційні технології”, “Публічне управління та адміністрування”, “Культура і мистецтво”. Зважаючи на це та деякі інші нововведення, видатки на ЗНО та роботу Українського центру оцінювання якості освіти збільшилися на 6% і складають 223,3 млн. 

У минулому році Уряд затвердив новий Порядок пільгового кредитування для здобувачів освіти у ЗВО незалежно від форми власності. У цьому році в Держбюджеті передбачено майже 37 млн на програму кредитування. Відповідно до інформації з паспорту цієї бюджетної програми, очікуваний середній розмір кредиту в 2019 році буде становити понад 30 тис. грн, і такий кредит має отримати більше тисячі осіб. Програма передбачає надання кредиту під 3% річних, що виплачується протягом 15 років.

155 млн з Держбюджету виділено на фінансування інфраструктурних проектів: створення Міжнародного центру підготовки пілотів при Національному авіаційному університеті, проведення ремонтних робіт у корпусах Львівського та Черкаського університетів, Києво-Могилянської академії. Окрім цього, створення Міжнародного центру зустрічей молоді України та Польщі в селі Микуличин (Івано-Франківська область) передбачає видатки у розмірі понад 60 млн.

Створення нової системи управління та фінансування науки

Згідно з СППД, ця політика має гарантувати поетапне збільшення фінансування на науку; створення системи оцінки ефективності дослідницької діяльності ЗВО та наукових установ; фінансову автономність наукових установ; початок роботи Національного фонду досліджень на основі проектного підходу до фінансування.

У Держбюджеті на 2019 рік на сферу науки закладено близько 9,8 млрд грн, що на 18% більше за показник попереднього року. Втім, українська наука залишається на рівні 0,23% ВВП, а це суперечить законодавству, що встановлює фінансування наукової і науково-технічної діяльності у розмірі не менше 1,7% ВВП.

Закон про наукову і науково-технічну діяльність передбачає створення Національного фонду досліджень України (НФДУ), що має функціонувати за зразком грантових інституцій. Як планує Уряд, у 2019 році відбудеться реформа механізму фінансування наукових досліджень і кошти на них будуть виділятися на конкурсній основі. На початку цього року розпочалася процедура реорганізації: Державний фонд фундаментальних досліджень (ДФФД) буде припинено, а його правонаступником буде новостворений Фонд. Хоча у бюджеті на 2019 рік вперше передбачено видатки на діяльність Національного фонду, вони складають 262,5 млн, а це лише 3% від загальних видатків на науку. Наприкінці 2018 року відбувся конкурс та голосування за членів наукової ради НФДУ, яка зі свого складу обрала голову. Втім, для повноцінного запуску роботи Фонду необхідно завершити конкурс на посаду виконавчого директора (триває на момент підготовки цього матеріалу). Хоча очевидною перешкодою для якісного проведення конкурсу є відносно невисока заробітня платня працівників апарату Фонду. Можливо, цьому може зарадити підвищення окладів на зразок того, який зробили для працівників Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти.  

Ще одна бюджетна програма у загальному розмірі 753 млн, раніше спрямована на ДФФД, передбачає видатки на доступ до електронних наукових баз даних для закладів вищої освіти та наукових установ, науково-технічні розробки за державним замовленням, а також фундаментальні та прикладні дослідження у закладах вищої освіти та наукових установах за “пріоритетними напрямами”. 

Наприкінці 2018 Указом президента було засновано Фонд Президента України з підтримки освітніх та наукових програм для молоді. Заявлена мета фонду є дуже широкою і охоплює надання підтримки молоді на продовження навчання на магістратурі та PhD-програмах в Україні і закордоном; стажування; участь у міжнародних конференціях; здійснення “пріоритетних” проектів молодих вчених та забезпечення їм на конкурсній основі тимчасових дослідницьких посад у ЗВО та наукових установах; а, окрім цього, також залучення науковців і викладачів з-за кордону для роботи у вітчизняних ЗВО та наукових установах.  У бюджеті на 2019 передбачений окремий рядок видатків на фонд, що складає 1 млрд грн. Проте, із проекту положення про фонд, розробленому МОН у надзвичайно короткий термін — за місяць — незрозуміло, в який спосіб ця немала сума (зокрема, якщо порівняти її із виділеною на діяльність НФДУ) буде витрачена і, чи станеться це взагалі.  Окрім того, опублікований у червні звіт НБУ про фінансову стабільність відзначає, що при збереженні нинішньої динаміки доходів досить високою є вірогідність секвестру держбюджету — тобто, можна очікувати, що деякі видатки буде пропорційно скорочено. Можливо, це торкнеться і мільярда, виділеного на президентський науковий фонд.

За оцінкою Наукового комітету Національної ради з розвитку науки і технологій, принципи формування наглядової ради фонду та розгляду конкурсних проектів можуть призвести до непрозорого розподілу та нецільового використання виділених коштів. Якщо держава дійсно прагне вибудовувати чітку та системну політику з підтримки студентства та молодих науковців, як це декларує МОН, то одним із можливих рішень було б переспрямувати хоча б частину цих коштів на підтримку тих напрямків діяльності НФДУ, які дублює президентський фонд — зокрема, на фінансування наукових проектів і досліджень. 

Вже згадана Національна рада України з питань розвитку науки і технологій при Кабміні, утворена два роки тому, в цьому році вперше отримала окремий рядок видатків (509 тис. грн). Безпосереднє завдання Нацради — підготовка рекомендацій щодо обсягів фінансування науки з Держбюджету.

Обсяги фінансування Національної академії наук, передбачені бюджетом 2019 року, у порівнянні з попереднім роком загалом суттєво не збільшилися. Більш ніж на третину зросли видатки на медичне обслуговування працівників НАН.  На чверть зросло фінансування Національної академії медичних наук України (2,6 –> 3,3 млрд грн). Значна частина цих коштів (183,5 млн грн) виділена на будівництво лікувально-реабілітаційного корпусу Національного інституту серцево-судинної хірургії ім. Амосова. Натомість більш ніж на третину (з 441,6 до 286 млн грн) зменшено фінансування Національної академії аграрних наук; скорочення зазнали передусім видатки на проведення досліджень, натомість фінансування організаційних витрат президії НААН незначною мірою збільшено.

Так звана “відомча наука” отримає близько 1,2 млрд, що будуть розподілені серед міністерств та інших органів виконавчої влади на проведення підвідомчими установами наукових досліджень. Серед установ, фінансування дослідницької складової яких суттєво зросло — судова експертиза у видатках Міністерства юстиції (156,5 –> 236,5 млн грн), Міністерство фінансів (10 –> 15 млн грн) та Державне агентство рибного господарства (1,1 –> 2,2 млн грн). Окрім того, вперше окреме фінансування на фундаментальні і прикладні дослідження було виділено Державній службі з питань праці (6 млн) та Антимонопольному комітету (1,4 млн). 

Міністерства фінансів отримає 50 млн на забезпечення функціонування Фонду розвитку інновацій, розпорядження про утворення якого було ухвалене Урядом в листопаді 2018 року. Призначення фонду — допомагати комерціалізувати вітчизняні інноваційні розробки та випускати на внутрішній та зовнішній ринок нові технології, товари чи послуги, а також “надавати фінансову, технічну та консультаційну допомогу стартапам на ранній стадії їх розвитку”. Його запуск, за словами Прем’єр-міністра, має відбутися вже восени 2019 року. Проте детального проекту, який би проливав світло на порядок формування експертної ради фонду (яка оцінюватиме, зокрема, і власне наукову складову пропозицій) та процедуру конкурсного відбору заявок, а також на заплановані шляхи залучення міжнародних інвесторів,  досі не було представлено.

Натомість, на третину (з 1,13 млн до 814 тис. грн) було зменшено видатки на прикладні розробки та підготовку наукових кадрів у сфері державної статистики. При цьому, у 2019 Державною службою статистики України заплановане проведення пробного перепису населення у рамках підготовки до  Всеукраїнського перепису населення, що має пройти у 2020. 

Видатки на університети, які мають окремі рядки на фінансування досліджень у Держбюджеті, цього року залишилися без змін: Київському національному університету ім. Шевченка цьогоріч виділили 108 млн, а Київському політехнічному інституту – 30 млн. Ще Указом президента Кучми 1999 року було встановлено певні преференції щодо фінансування КНУ – його матеріально-технічного забезпечення, проведення наукових досліджень, а також вдвічі збільшено зарплати працівників. Цим Указом запропоновано віднести видатки на фінансування університету до захищених статей Держбюджету — тобто до таких, які не можуть зменшуватися навіть при загальному скороченні видатків. У 2004 році подібний Указ президент підписав щодо КПІ.

При цьому, починаючи з 2019 року, заклади вищої освіти, які пройдуть державну атестацію, матимуть можливість отримати базове фінансування на наукову діяльність. Але з Держбюджету на це виділено тільки 100 млн. За визначеним Урядом порядком, атестаційні комісії та експертні групи будуть оцінювати не науку у ЗВО в цілому, а наукову діяльність за визначеними напрямками – це має забезпечити фінансування різних галузей досліджень. Таким чином, один університет отримає на дослідницьку діяльність таку ж суму, що буде розподілена між усіма закладами вищої освіти на ці потреби. Якщо Уряд дійсно прагне досягнути цілей СППД і змінити систему фінансування досліджень у ЗВО, то усі заклади без виключення мають оцінюватися за новими процедурами. 

Окрім того, бюджет на 2019 рік передбачає значне зростання видатків на стипендії та премії для молодих учених – з 30 млн до майже 45 млн грн. Фінансування на участь у програмі Європейського Союзу “Горизонт 2020” збільшиться на 11%. Програма передбачає фінансування дослідницьких та інноваційних проектів, відібраних на конкурсній основі.