Регіональна політика як політика держав щодо своїх територій

Регіональна політика є політикою держав з управління своєю територією. За допомогою неї держави «територіалізують» суспільство та активності. Протягом ХХ століття в різних країнах у різні періоди використовували різні підходи до регіональної політики або їх поєднання залежно від того, що визначали як проблеми, на якому рівні вони виникали та які заходи були найвдалішими для їх подолання.

Дослідження та осмислення регіональної політики невідривно пов’язане із втіленням тих чи інших політик та інструментів. Як пишуть Михненко та Вольф (2019), соціальні дослідни_ці, які розвивали теорію держави/простору (що передбачає дослідження зміни географії державної влади за капіталізму), стверджують, що за сучасного капіталізму нерівномірний географічний розвиток у Європі загострився.

Для кейнсіанських держав загального добробуту нерівномірний географічний розвиток був перешкодою для подальшого економічного розвитку, і для його подолання держави використовували різні політики територіального розвитку та перерозподілу — так зване «просторове кейнсіанство».

Як пише один із найвідоміших представників теорії держави/простору Ніл Бреннер (Brenner, 2004), із занепадом кейнсіанства та початком неоліберальних реформ роль і можливості держав змінюються. Нерівномірний розвиток почали розглядати не як перешкоду, а як передумову подальшого економічного росту в умовах конкуренції за капітал. Механізмом нових політик стало «перемасштабування» (rescaling) державної влади, коли головним рівнем став регіональний або місцевий, а не національний, як раніше.

Боб Джессоп (Jessop, 2008) наголошував, що це не просто увиразнення «локального», а релятивізація або ж фрагментація просторових шкал в економічній та соціальній політиці — вгору (до європеїзації), вниз (децентралізація) та вбік (за допомогою державно-приватних партнерств).

Михненко та Вольф (2019) демонструють, що «з 1980-х років міста та регіони в усій Європі економічно зближувалися» навіть з розширенням ЄС на схід, і ставлять під сумнів тезу про загострення нерівностей внаслідок перемасштабування. Як пишуть вони: «Позитивний вплив політики згуртування ЄС не можна й далі ігнорувати».

Згуртованість як основа регіональної політики ЄС

Регіональна політика ЄС наголошує на соціальній та територіальній згуртованості (cohesion). Принцип територіальної згуртованості включено до Лісабонського договору.

Європейська перспектива просторового розвитку (European Spatial Development Perspective, ESDP), ухвалена в 1999 році, була спрямована на досягнення економічного та соціального згуртування, збереження й управління природними ресурсами та культурною спадщиною, а також збалансованої конкурентоспроможності. Одним із наслідків стала Програма транснаціонального співробітництва INTERREG.

Інший документ — Територіальний порядок денний ЄС до 2020 року (Territorial Agenda of the European Union) — визначав територіальну згуртованість як «низку принципів гармонійного, збалансованого, ефективного, сталого територіального розвитку» в рамках «інклюзивного зростання». Після 2020-го року ключовим є пакет політик «Допомога у відновленні заради згуртованості REACT-EU» (Recovery Assistance for Cohesion and the Territories of Europe).

Успіх регіонів ЄС та їх зближення за рівнем соціально-економічного розвитку — наслідок регіональної політики, заходи якої спрямовані на подолання нерівностей для досягнення згуртованості. Паралельно з регіональною політикою ЄС продовжується політика зміни важливості й ролей на різних рівнях, а самі країни децентралізуються.

Ризики децентралізації

Реформа децентралізації передбачає передачу повноважень та контролю над бюджетом від державної влади до органів місцевої влади. Це має позитивний вплив, адже громади отримують можливість самостійно оперувати коштами і визначати, у який спосіб найкраще забезпечувати послуги для своїх мешкан_ок. Однак це несе також певні ризики, пов’язані з різною спроможністю громад забезпечити однакову якість державних послуг незалежно від місця проживання людини.

Польщу вважають одним з успішних прикладів реалізації реформи децентралізації. Паралельно з втіленням цієї реформи відбувалася приватизація, яка призводила до комерціалізації публічних послуг. Наприклад, у сфері охорони здоров’я з кінця 90-х — початку 2000-х років почали закриватися державні лікарні та стимулюватися відкриття або реорганізації у приватні заклади. Вважалося, що таким чином місцеве самоврядування зможе краще контролювати кошти, а надання послуг стане кращим. Однак місцева влада не змогла контролювати фінансову ситуацію, кількість боргів зросла, а послуги не стали якіснішими. Також ця ситуація поглибила нерівності доступу до системи охорони здоров’я залежно від рівня доходів, зайнятості та місця проживання. Наприклад, ті, хто не має роботи, частіше відмовлялися від закупівлі ліків чи послуг лікаря (Kaminska, 2013).

Децентралізація у Німеччині великою мірою була адміністративна — більшість повноважень переходили у підпорядкування земель. Водночас прийняття рішень на місцевому рівні залишилося доволі обмеженим. Недосконалість децентралізації виявилася на прикладі кейс-стаді закладів, які надають послуги людям з інвалідністю у Баден-Вюртемберзі. З одного боку, децентралізація підвищила видимість людей з інвалідністю та дала їм можливість впливати на політичні процеси. З іншого боку, оскільки стартові умови для різних округів були різними, у багатьох не вистачало кваліфікованих спеціаліст_ок. Дослідники Райтер, Ґрос, Ебінґер та Кулманн пишуть, що оскільки фінансуванню закладів, які надавали послуги людям з інвалідністю, було віддано пріоритет, це сприятиме скороченню витрат та підвищить якість послуг у майбутньому. Однак місцева влада часто стикалася з тиском до зменшення витрат на цю сферу (Reiter, Grohs, Ebinger, Kuhlmann, 2010).

Державна регіональна політика в Україні

Україна сьогодні є регіонально розбалансованою країною. Після здобуття незалежності вона «перемасштабувала» свою економічну та просторову організацію у нових кордонах. Внаслідок цих процесів успадковані з радянських часів регіональні відмінності загострилися на різних рівнях: між Києвом і рештою регіонів, між різними регіонами, між великими та малими містами, між містами і сільською місцевістю.

За радянських часів містобудування й регіональний розвиток розглядали як засіб досягнення територіальної рівності і соціальної справедливості в суспільстві. Будівництво соціалізму вимагало індустріалізації, а вона, у свою чергу, — урбанізації. Для уникнення концентрації населення у великих містах проводилася політика заохочення розвитку малих міст, а також перетворення сіл на більші за розміром селища міського типу. З іншого боку, на розміщення об’єктів інфраструктури впливали не лише економічні, а й політичні та військові причини. Це призвело до часткового зближення регіонів, але також до неефективних економічних структур, що мало суттєві наслідки при переході до капіталізму.

Радянська модель управління регіональним розвитком була «вписана» у систему економічного планування. Уся земля перебувала у державній власності, тож планування зводилося до створення технічного завдання. Радянська система майже не мала законодавчих правил для процесу планування міського розвитку, оскільки просто не було потреби виявляти права, особливості власності та різні групи інтересів, а також узгоджувати їх між собою.

Пріоритет належав забезпеченню колективних потреб: соціальна інфраструктура, житло і зелені зони розміщувалися відповідно до стандартизованих норм. Інші потреби задовольнялися через мережу адміністративних установ за допомогою економічного планування і перерозподілу між територіальними одиницями. Через центри на різних адміністративних рівнях союзні республіки забезпечували необхідними товарами та послугами «нижчі» рівні. Це створювало своєрідні «центри» та «периферії»: залежно від рівня населеного пункта можна було отримати доступ не лише до більшого набору товарів і послуг, а й до товарів і послуг вищої якості. Тим не менше, забезпечення пом’якшення наслідків нерівномірного географічного розвитку залишалося декларованою ціллю і трендом.

У період незалежності нерівномірний географічний розвиток в Україні загострився. Після розпаду СРСР просторова економіка Україна складалася з окремих регіональних економік, пов’язаних з економіками інших регіонів інших колишніх республік. Руйнування цих зв’язків і виробничих циклів привезло до потреби «перемасштабування» в межах нових кордонів і ре-територіалізації активностей. Стабілізація кінця 1990-х років була пов’язана з попитом на ресурси — наприклад, метал — тому індустрія обмежилася сировинними галузями з низькою доданою вартістю. Українські індустріальні регіони погіршили своє становище у географічному поділі праці.

Сприятливе становище на світових ринках, макроекономічна стабільність і економічне зростання призвели до розвитку інших галузей — наприклад, фінансової та банківської сфер через споживче кредитування й іпотеку. Однак розвиток сфер послуг і будівництва був нерівномірним у різних регіонах і містах, а тому й економічне зростання розподілялося нерівномірно. Державна стратегія регіонального розвитку до 2020 року відзначає, що «макроекономічне зростання в Україні після 2000 року не мало позитивного впливу на зниження регіональних диспропорцій і характеризувалося концентрацією економічного потенціалу в кількох найпотужніших регіонах». 

Державні стратегії регіонального розвитку: від «підтримки слабких» до «підтримки сильних»

Державна стратегія регіонального розвитку до 2020 року ставила стратегічну мету «створення умов для динамічного, збалансованого розвитку регіонів України з метою забезпечення соціальної та економічної єдності держави». Стратегія була доповнена Законом України «Про засади державної регіональної політики» від 5 лютого 2015 року № 156-VIII, за яким державна регіональна політика мала забезпечувати високий рівень якості життя людей на всій території України і дотримання гарантованих державою соціальних стандартів незалежно від місця проживання.

Державна стратегія регіонального розвитку до 2027 року зазначає, що реформа місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні на засадах децентралізації створила можливості для розвитку громад, але це ще не перетворилося «у кращу якість життя людини незалежно від місця її проживання» та «немає відчутних змін … у зменшенні між- та внутрішньорегіональної диспропорції». Як пише Ольга Шевченко, «зростає необхідність пошуку способів регулювання диспропорцій розвитку регіонів, оскільки вони складають загрозу для цілісності соціально-економічного простору країни» (Шевченко, 2020: 237).

Якщо попередня редакція стратегії передбачала «надання допомоги слаборозвиненим регіонам через фінансову підтримку», то теперішній підхід — це спроба підштовхнути місцевий економічний ріст, «розбудова конкурентоспроможного регіону … шляхом залучення усіх суб’єктів [розвитку] та використання потенціалу ключових активів … як умови надання фінансової підтримки з державного бюджету». Основа — «стимулювання використання власного потенціалу територій» та «підтримка потенційних центрів економічного зростання».

Україна переходить від політики подолання нерівномірного розвитку через заходи вирівнювання (система субсидій-дотацій) до політики підтримки «полюсів росту». Якщо попередня редакція стратегії розглядала нерівномірний розвиток як перешкоду, то нинішня — як передумову для майбутнього економічного росту через стимулювання полюсів зростання.

Такі полюси начебто мають запобігти сьогоднішній моноцентричності економічного зростання і зв’язати країну через міжрегіональне співробітництво. Вони мають зосередити ресурси для якнайефективнішого їх використання (щоб уникнути розпорошення), а також посилити спеціалізацію громад, щоб вони не повторювали стратегії розвитку одна одної.

Оскільки в державній стратегії зафіксовані значні диспропорції не лише між регіонами, а й у їхніх межах, то в ній визначені окремі типи територій, які потребують особливих заходів для підтримки і розвитку. У Стратегії до 2027 року з’явилися певні типи функціональних територій (10), що означає, що держава по-різному допомагатиме різним регіонам та їх частинам.

Спеціалізація, зв’язування громад у мережі та розуміння їх саме як системи громад є важливими і необхідними політиками. Водночас досвід регіональної політики ЄС показує, що лише ці заходи без балансування рівнів розвитку не є достатніми для підтримання згуртованості.

Децентралізація як частина регіональної політики в Україні

Реформа децентралізації в Україні була розпочата з огляду на низьку спроможність органів місцевого самоврядування виконувати свої повноваження на належному рівні. Децентралізація, яка включала реформу місцевого самоврядування та територіальної організації влади, якраз і мала на меті забезпечити спроможність до надання публічних послуг.

На першому етапі реформи державна регіональна політика мала бути підкріплена фінансовими ресурсами через податкову децентралізацію. У 2019 році розпочався другий етап реформи, на якому треба було завершувати об’єднання громад, щоб реалізувати вибори на однаковій територіальній основі у 2020 році.

Цей процес є лише одним з етапів регіональної політики, адже передбачає реформування адміністративно-територіального устрою та розширення повноважень місцевої влади. Через те, що реформа децентралізації накладається на вже наявні нерівності між регіонами, це призводить до низки неузгодженостей та суперечностей:

  • Перекладання відповідальності на місцеві органи влади. Однією з речей, на яку часто нарікають в Україні у контексті реформи децентралізації, є слабкість політичних еліт та інституцій на місцях, що заважає їм впроваджувати політики. Це є цілком закономірним, адже у різних громад були різні передумови для формування цих еліт. Водночас центральні органи влади схильні перекладати відповідальність на місцеві органи влади, не контролюючи при цьому їхню діяльність. Одним із таких прикладів є реакція уряду на пандемію коронавірусу. МОН переклало на місцеву владу зобов’язання використати залишки освітньої субвенції з 2019 року для забезпечення шкіл засобами індивідуального захисту. Однак ці залишки першопочатково були нерівномірно розподілені між регіонами й частина громад встигли їх уже використати. У результаті це призвело до того, що не всі громади були здатні забезпечити свої школи засобами індивідуального захисту (Назаренко et al., 2020). 
  • Брак узгодженості між децентралізацією та галузевими реформами, які відбуваються в Україні. Разом з реформою децентралізації в Україні відбувається низка реформ, які впливають на місцевий розвиток — освіти, медицини, соціального захисту тощо. Конституція України гарантує справедливий та неупереджений розподіл суспільних благ між громадян_ками та територіальними громадами (ст. 95). Це означає, що держава бере на себе зобов’язання забезпечити якісні публічні послуги для всіх жител_ьок незалежно від місця проживання. Показовим прикладом є зміни у сфері соціального захисту. Закон України «Про соціальні послуги» гарантує «надання соціальних послуг, спрямованих на профілактику складних життєвих обставин, подолання або мінімізацію їх негативних наслідків, особам/сім’ям, які перебувають у складних життєвих обставинах». До об’єднання громад соціальні та адміністративні послуги надавали відповідні органи, які знаходилися у районних державних адміністраціях та обласних центрах. Після реорганізації районів кожна громада мала утворити свій територіальний орган надання соціальних послуг або закуповувати ці послуги у сусідніх громад. Однак через неспроможність громад утворити такі центри вдалось лише у половині. Більше того, у новостворених районах і далі діють управління соціального захисту, у яких зменшилася кількість працівни_ць, але збільшився обсяг роботи (Дем’яненко, 2021).
  • Суперечність між прагненням до залучення капіталу та задоволенням потреб усіх житель_ок. Однією з основних цілей децентралізації є фінансова автономність новоутворених громад. Однак усі громади мають різний рівень економічного розвитку. У дискусіях та дослідженнях про децентралізацію в Україні на перше місце ставиться саме економічний місцевий розвиток та залучення капіталу. Серед наукової спільноти не існує однозначної відповіді щодо позитивного впливу децентралізації на економічний розвиток: усе залежить від загального економічного розвитку країни (Федорів, 2018). Зокрема, країни з високим рівнем доходу виграють від децентралізації, тоді як у країнах з низьким рівнем доходу вона може лише посилити регіональні нерівності (Lessman, 2012). Наразі державні політики не пропонують рішення, яким чином приваблення інвестор_ок і накопичення капіталу буде забезпечувати публічні послуги для всіх громадян_ок. Державні політики мають пріоритизувати побудову соціальної інфраструктури, яка б забезпечувала жител_ьок громад.  

Рух до агломерацій і децентралізація в містах 

Територіальна політика не обмежується створенням громад, а передбачає також і спроби побудувати взаємодію між ними та узгодити їхні плани та стратегії. Одним із механізмів, який може стимулювати міжмуніципальну співпрацю, є агломерації. На розгляді Верховної Ради нині є законопроект № 2637, за яким, агломерація — це форма співпраці великого міста і суміжних поселень, що мають спільні економічні та інвестиційні інтереси.

Процес добровільного об’єднання громади призвів до того, що частина міст виявилися «затиснутими» новоствореними громадами. Однак, питання щодо агломерації полягає не так у тому, чи створювати її, як у тому, як саме закріпити її існування та яку систему управління ввести, щоб збалансувати інтереси учасни_ць.

Інший процес — спроба децентралізувати управління у великих українських містах, яка отримала новий поштовх з розробкою нової редакції Закону про столицю. Сьогодні територіальну організацію місцевого самоврядування в межах міста визначає міська рада — саме вона приймає рішення, чи мають бути представницькі органи в районах і якими повноваженнями вони володіють. У багатьох великих містах районних рад наразі немає, що залишає людей без представництва на рівні, найближчому до них.

У столиці, наприклад, це є причиною надмірного навантаження міську раду і її депутат_ок, які працюють на волонтерських засадах. З іншого боку, це створює ситуацію, коли найближчий представницький орган діє на рівні адміністративно-територіальної одиниці розміром у 3 мільйони людей, що обмежує їхнє право на представлення своїх інтересів. Крім цього, важливим є також питання поділу міста на райони, що є не завжди оптимальним, і пошуку оптимального розміру та повноважень територіальних органів влади всередині великих міст.

Централізоване управління розвитком районів і їхніми ресурсами може створювати ситуацію нерівності, коли одні райони отримують більше, бо вони є «центральнішими», або там відбувається забудова «елітним» житлом, або вони потрібні для проведення якихось подій державного чи міського значення, тоді як розвиток «непопулярних» або «периферійних» районів відбувається за залишковим принципом і часто недофінансовується.

Ми бачимо, що регіональна політика в Україні сьогодні змінює ієрархію шкал та рівнів управління. Вона декларує, що результатом цього має стати якість життя та доступ до благ для всіх незалежно від місця проживання. Успішність такої політики можна буде побачити лише з часом, але важливо пам’ятати, що для гарантії високого рівня якості життя незалежно від місця проживання потрібно докладати зусиль для вирівнювання та згуртування.

Висновки й рекомендації

Регіональна політика у другій половині ХХ століття змінювалась у західних країнах від подолання нерівномірного географічного розвитку через політики вирівнювання до використання цього нерівномірного розвитку для стимулювання окремих регіонів. Попри застереження дослідни_ць, що політики перемасштабування можуть призводити до загострення нерівностей, регіональна політика ЄС використовує принцип згуртованості, за яким ресурси перерозподіляються між регіонами і їхні рівні соціально-економічного розвитку зближуються.

Україна змінює регіональну політику від вирівнювання до стимулювання полюсів зростання. Децентралізація може стати основою для такої політики, бо створює громади, які будуть новими гравцями і змагатимуться за капітал інвестор_ок. Важливо, однак, працювати над тим, щоб це не були «перегони до дна» (race to the bottom), де в конкуренції за інвестор_ку громади пропонуватимуть дедалі більш невигідні для себе умови.

Україна сьогодні є регіонально розбалансованою країною. Суттєві нерівності в якості життя та спроможності гарантувати її існують не лише між регіонами, а й у межах самих регіонів. Регіональна політика не має обмежуватися заходами, спрямованими на стимулювання полюсів зростання, а має балансувати нерівності між регіонами за допомогою політик вирівнювання для збереження згуртованості.

Децентралізація не може замінити цілісної державної регіональної політики, яка має включати розуміння місця громад у загальній схемі розвитку і того, як громади взаємодіятимуть між собою для досягнення гармонійного збалансованого розвитку держави та гарантуватимуть високу якість життя незалежно від місця проживання.

З метою запобігання нерівномірному географічному розвитку відповідальним за розробку та втілення політик потрібно докладати зусиль для узгодження секторальних реформ і впровадження цих політик регіонами та місцевими громадами.

Список джерел та літератури

Brenner, N. (2004) New State Spaces: Urban Governance and the Rescaling of Statehood

Jessop, B. (2008) State Power: A strategic-Relational Approach

Kaminska M. E. (2013) Poland: Decentralization, Privatization and Managerialization of the Health Care System? Health Care Systems in Europe under Austerity: 169-189

Lessmann, C. (2012) Regional inequality and decentralization: an empirical analysis. Environment and Planning A, 44(6): 1363-1388

Reitera, R., Grohsb S., Ebinger F., Kuhlmannd S., Bogumile J (2010) Impacts of decentralization: The French experience in a comparative perspective. French Politics 8.2: 166-189

Дем’яненко, О. (2021). Як децентралізація вдарила по людях. Дзеркало тижня. https://zn.ua/ukr/economics_of_regions/jak-detsentralizatsija-vdarila-po-ljudjakh.html

Михненко, В. та Вольф, М. (2019) Нерівномірний просторовий розвиток у Європі в 1980-2015 роках. Спільне: журнал соціальної критики, 12

Назаренко, Ю., Сирбу, О., & Когут, І. (2020). Коронавірус та освіта: аналіз проблем і наслідків пандемії. Cedos. https://cedos.org.ua/researches/koronavirus-ta-osvita-analiz-problem-i-naslidkiv-pandemii 

Федорів, П. (2018). Не лише децентралізація: навіщо Україні політика територіального вирівнювання. Mistosite. https://mistosite.org.ua/articles/ne-lyshe-detsentralizatsiia-navishcho-ukraini-potribna-polityka-terytorialnoho-vyrivniuvannia

Шевченко, О. (2020) Диспропорції соціально-економічного розвитку регіонів України: сутність, оцінка, стратегічне регулювання

Ця аналітична записка є частиною проєкту ​«Ukraine Calling. Cross-Sectoral Capacity Building», який реалізується за підтримки Міністерства закордонних справ Німеччини.