Національна рада з відновлення України від наслідків війни була створена Указом Президента України Володимира Зеленського 21 квітня 2022 року. Менш ніж за три місяці вона підготувала проєкт Плану відновлення (доступний за посиланням), розрахований до 2032 року. Він складається із 23 частин, напрацьованих відповідними робочими групами. Одна з них присвячена поверненню вимушених переселен_ок і має назву «Повернення громадян, які тимчасово переміщені, зокрема за кордон та їх інтеграції в суспільно-економічне життя держави».

Цей документ (надалі — План) стосуються як вимушених переселен_ок за кордоном, так і внутрішньо переміщених осіб (ВПО). Він складається із кількох частин: вступної частини (візія, засадничі принципи) та трьох розділів, кожен із яких відповідає одній із трьох цілей Плану. На виконання кожної з цілей передбачено три етапи (1, 3 і 10 років), а очікувані результати мають вимірювані показники досягнення. План також містить аналіз поточного стану реалізації програмних документів у цій сфері, а також пропозиції щодо вдосконалення нормативно-правового забезпечення і список пропонованих загальнонаціональних проєктів.

Візія, ключові принципи і показники досягнення Плану

На початку проєкту Плану викладено візію і принципи, на основі яких мають вдосконалюватися наявні та створюватися нові політики. Так, держава ставить перед собою мету повернути українських громадян_ок, які виїхали за кордон, а також ВПО на попередні місця проживання. Серед критеріїв досягнення плану вказана кількість ВПО, які повернулися. Водночас, їхня інтегрованість не виділена як окремий показник.

У Плані підкреслюється, що політики мають бути людиноцентричними: держава лише створює умови для повернення громадян України, а вони самі мають вирішувати, коли повертатися; повернення не повинно відбуватися примусово. 

У документі визнається, що внутрішня міграція є похідною від сприйняття розвитку регіонів і тому важливо, щоби політика інтеграції формувалася одночасно разом із новою міграційною політикою. Також припускається, що масштаби як зовнішньої, так і внутрішньої міграції будуть збільшуватися, що зокрема пов’язується з євроінтеграцією. 

Проте у вступній частині Плану, який пропонує коротку аналітику наявної ситуації, бракує ширшого контексту. По-перше, корисним для планування був би виклад можливих сценаріїв подальших переміщень і аналізу ситуації у регіонах, що страждають від бойових дій. Наприклад, у липні, невдовзі після презентації Плану, в Уряді заявили, що очікують нової хвилі евакуації через труднощі з опаленням, особливо в деяких громадах на півдні та сході України.

По-друге, бракує розуміння, з якими іншими політиками буде поєднано повернення україн_ок, які переїхали після з 24 лютого. Нам відомо про щонайменше 2,8 млн громадян_ок України, які вже перебували за кордоном до 24 лютого. Проте, у Плані не згадуються українські трудові мігрант_ки, закордонні україн_ки (нова і стара діаспора), громадян_ки інших країн, які проживали в Україні до повномасштабного вторгнення. Повернення вимушених переслен_ок не розглядається у ширшому контексті політики щодо всіх україн_ок за кордоном.

План передбачає два ключові вектори: 1) залучення та розвиток талантів і 2) підтримку тих, хто виїхали з України й перебувають у скрутному становищі за кордоном. Водночас, не є однозначно артикульованим співвідношення цих двох векторів: чи ці заходи будуть однаково пріоритезовані та профінансовані.

Ціль 1. Повернення і залишення

Ціль №1 стосується створення привабливих соціально-економічних та інфраструктурних умов для громадян_ок України для їх повернення і залишення в Україні.

Цілі пропонується досягти шляхом таких ключових заходів: 

  • проведення досліджень щодо потреб вимушених переселен_ок;
  • вдосконалення обліку ВПО;
  • проведення аналізу ефективності програм зайнятості та соціальної підтримки;
  • створення інтеграційної інформаційної платформи для вимушених переселен_ок «Самореалізація в Україні»;
  • затвердження програми зайнятості ВПО;
  • розроблення  інформаційних кампаній для стимулювання повернення вимушених переселен_ок і їх залишення в Україні.

Із заходів, які передбачені до кінця цього року, найбільше тих, які передбачають проведення досліджень та реалізацію інформаційних кампаній. Заходів, які передбачають реалізацію уже напрацьованих рішень загалом не так багато, і вони частково стосуються речей, що впроваджувалися до повномасштабної війни (наприклад, розширення функціоналу додатку Дія для отримання соцпослуг). Це може бути пов’язано з тим, що для повернення громадян_ок важливо розвивати політики у сфері житла, зайнятості, освіти та інших сфер. Відокремлено від цих політик вести розмову про повернення вимушених переселен_ок складно. 

Наприклад, один із заходів Плану передбачає проведення дослідження щодо поширеності та ефективності дистанційної роботи у контексті збереження трудових відносин між українськими роботодавцями і україн_ками, які отримали тимчасовий захист у ЄС. Водночас, Уряд уже дав відповідь на питання про те, чи може роботодавець з державного сектору зберігати трудові відносини із такими працівни_цями. Раніше Кабміном було прийняте рішення, що унеможливлює роботу з-за кордону для держслужбовців, навіть якщо це дозволяють їхні функціональні обов’язки. Це може підштовхувати людей не повертатися, а навпаки — звільнятися і шукати роботу за кордоном. 

Держава прагне будувати свою політику на даних, що є позитивним. Водночас проведення щонайменше кількох досліджень планується із використанням додатку Дія, а це може нести низку ризиків і викривлювати результати. 

Серед заходів у цій частині Плану також є проведення інформаційних кампаній, в тому числі кампанії для вимушених переселен_ок для стимулювання повернення і залишення в Україні та розвиток системи інформування переселен_ок щодо стану їхнього попереднього місця проживання. Загалом система інформування між державою і громадян_ками працює не достатньо добре, і деякі з пропонованих заходів можуть покращити ситуацію. 

Повернення варто розглядати як певний процес, який включає декілька етапів: прийняття рішення про повернення, процес підготовки до переїзду і безпосередньо переїзд, реінтеграція після повернення. Інформаційна кампанія може не бути однаково потрібна й ефективна на кожному з цих етапів. Найбільш корисними інформаційні заходи можуть бути, коли проблеми, пов’язані із поверненням, будуть виявлені — і держава зможе підтримати людину в процесі переїзду. Наприклад, проінформувати про те, якою є ситуація в її населеному пункті, як відновити доступ до соцвиплат тощо.

Ціль 2. Взаємодія з ЄС

Ціль №2 стосується вироблення нової партнерської взаємодії між Україною та ЄС щодо повернення в Україну її громадян. Цієї цілі пропонується досягти шляхом:

  • створення консультаційного центру для взаємодії із зовнішніми стейкхолдерами на базі Національного агентства з питань захисту прав і свобод громадян України, які отримали тимчасовий захист;
  • покращення обміну аналітичною інформацією і даними для управління міграцією між Україною і країнами-членами ЄС;
  • перегляду міжнародних договорів про співпрацю з питань міграції, інтеграції, прихистку.

Важливим позитивним кроком є заплановане наближення системи збору міграційної статистики в Україні до практик Євростату. Кілька років тому Cedos розробив методичні рекомендації з цього приводу.

У Плані також пропонується проаналізувати ефективність чинних міжнародних договорів про різні аспекти міграції. В іншому заході, який стосується пізнішого етапу реалізації Плану, йдеться про підготовку пропозицій для вдосконалення партнерської взаємодії та укладання договорів з питань міграції, інтеграції та прихистку. 

Проте у жодному з пунктів не йдеться про укладання нових договорів про соціальне забезпечення, а такі двосторонні договори потрібні україн_кам, які працюють за кордоном. Вони містять домовленості щодо розподілу зобов’язань держав щодо обов’язкового соціального страхування, тобто пенсійного страхування, страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань, смерті з цих причин, страхування з тимчасової втрати працездатності. Двосторонні договори про це підписані зокрема з Польщею, Угорщиною, Румунією. Не підписано договору з Італією (а у цій країні після 24 лютого зареєструвалося понад 100 тисяч україн_ок), а також з Францією, Австрією, Фінляндією — і це не повний перелік країн.

Водночас, досвід запровадження країнами ЄС тимчасового захисту щодо людей, які вимушено покинули свій дім під час війни в Боснії показує: після того, як термін дії правового режиму тимчасового захисту спливає, його можуть не продовжити. Відтак, важливе питання, яке не розглядається у Плані — участь України у дискусії щодо цього питання, а також підготовка до прийому українських громадян_ок, коли вони масово повертатимуться (адже досвід приймаючих громад, наприклад, на заході України, продемонстрував брак житла і робочих місць для великої кількості людей у разі швидкого масового переміщення).

Ціль 3. Взаємодія органів влади

Ціль №3 стосується злагодженої міжсекторальної взаємодії органів влади та місцевого самоврядування у формуванні та реалізації інтеграційної політики. Очікується, що цілі можна буде досягти шляхом таких ключових заходів: 

  • створення Національного агентства з питань захисту прав і свобод громадян, які отримали тимчасовий захист;
  • запровадження інституту уповноважених з питань інтеграції у кожній області;
  • затвердження нової державної міграційної політики. 

Створення Національного агентства може стати позитивним кроком для покращення координації між ключовими стейкхолдерами. Брак координації став особливо помітним під час переміщень населення на початку повномасштабної війни. Один із показових прикладів стосується змін правил перетину кордону, які здійснила Держприкордонслужба, не попередивши інших стейкхолдерів, зокрема Укрзалізницю. Хоча тоді це питання вирішилося за день, пасажир_кам, яких висадили з евакуаційних поїздів, довелося очікувати на кордоні.

Водночас, таке агентство не могло б координувати вирішення ширшого кола питань міграційної політики. Для розв’язання таких питань як участь у відбудові закордонних україн_ок (які не обов’язково мають громадянство України), заохочення інозем_ок з потрібними кваліфікаціями до роботи в Україні має працювати окремий координаційний механізм. Можливо, це міг би бути формат постійної міжвідомчої робочої групи.

Презентація

Презентація проєкту Плану відновлення, підготовлена для Конференції з відновлення України в Лугано, радше доповнює наявний План новими пропозиціями, а не розкриває його.

Зокрема, у презентації пропонується запровадити загальнодержавну цільову програму «Україна повертає таланти», спрямовану на підтримку підприєм_иць у різних галузях, у тому числі в креативній, через отримання ними кредитів на розвиток. Натомість, у Плані згадується про проєкт «Є-Бронювання» з виплати компенсацій роботодавцям для залучення до роботи вимушених переселен_ок, що повернулися.

Стосовно програм, які пропонують компенсації або/і кредити для стимулювання повернення, є низка застережень. Перш за все, питання у наявності ресурсів для бюджетного фінансування таких програм. Якщо розмір виплат буде невисоким, вони не стануть фактором, який би підштовхнув людей до повернення. З цієї перспективи варто розглянути також інші можливі заходи, наприклад, обладнання укриттів у будинках і закладах освіти та надання доступу до житла тим, хто його потребує, оскільки безпека і наявність житла є одними з передумов для повернення.

Важливим є також питання справедливості державних політик. Заохочення повернення тих, хто виїхали за кордон, варто належно збалансувати із підтримкою людей, які перебували в Україні, для запобігання виникнення відчуття несправедливості.

Підготовлено в межах Ініціативи з розвитку аналітичних центрів в Україні, яку впроваджує Міжнародний фонд «Відродження» за фінансової підтримки Посольства Швеції в Україні. Думки та позиції, викладені у цій публікації, не обов’язково відображають позицію Посольства Швеції в Україні та Міжнародного фонду «Відродження».