Регіональна політика: наскільки Україна готова до вступу в ЄС

У лютому 2023 року Європейська комісія випустила перший аналітичний звіт про відповідність законодавства України acquis communautaire — сукупності актів права Європейського Союзу. Згодом, у листопаді 2023 року комісія рекомендувала почати офіційні переговори про вступ України до ЄС і надала звіт у рамках Пакету розширення. Цей звіт містить актуальну оцінку адаптації українського законодавства до acquis ЄС і виконання семи кроків, рекомендованих комісією для початку переговорів про вступ. 

Для вступу в ЄС країнам-кандидаткам необхідно привести своє законодавство у відповідність із правом ЄС, сукупність якого називають acquis communautaire. Обов’язковий мінімум законодавства ЄС для всіх держав-членів, який необхідно імплементувати у процесі вступу, складається з шести кластерів, поділених на 35 розділів. Один із них, розділ 22, регулює регіональну політику та «координацію структурних елементів» і є частиною кластеру «Ресурси, сільське господарство та згуртування». Координація структурних елементів означає імплементацію програм структурних фондів ЄС, які є частиною регіональної політики.

Що робить ЄС у сфері регіональної політики

Розвиток регіонів належить до політики згуртованості (cohesion policy) — однієї з ключових політик Європейського Союзу, закріпленої у статтях 174–178 Договору про функціонування ЄС (далі — ДФЄС). До першого розширення ЄС у 1973 році ця політика не відігравала значної ролі, хоча Римський договір, яким тоді було утворене Європейське економічне співтовариство, і наголошував на сприянні «гармонійному розвитку» всіх його територій. Після вступу Сполученого Королівства, Данії та Ірландії до ЄЕС і згодом після подальших розширень у 1980-х роках питання необхідності вирівняти регіональні диспропорції між більш і менш економічно успішними країнами постало гостріше. Відтак питання згуртованості викристалізувалось у повноцінну політику ЄС, яка закріплена у Лісабонському договорі та покликана забезпечити збалансований і гармонійний розвиток усіх країн-членів ЄС, скорочуючи економічні, соціальні та територіальні розриви між державами. Основна частина фінансування політики згуртованості зосереджена на менш розвинутих європейських країнах і регіонах, щоб допомогти їм наздогнати більш економічно успішні країни.

Інструменти політики згуртованості

Політика згуртованості є головною інвестиційною політикою ЄС, яка своїми ключовими цілями називає сприяння:

1. створенню робочих місць; 
2. конкурентоспроможності бізнесу; 
3. економічному зростанню; 
4. сталому розвитку; 
5. покращенню якості життя громадян.

Європейський Союз виділяє на реалізацію зазначених цілей суттєві фінансові ресурси. Так, майже третину загального бюджету ЄС — 392 мільярди євро — було виділено на політику згуртованості на період 2021–2027 років. Ці ресурси алокуються через спеціальні фонди, до яких належать:

1. Європейський фонд регіонального розвитку (ЄФРР) / European Regional Development Fund (ERDF) для інвестицій у соціальний та економічний розвиток усіх регіонів і міст ЄС. 
2. Фонд згуртованості (ФЗ) / Cohesion Fund (CF) для інвестицій у довкілля та транспорт у менш заможних країнах ЄС. 
3. Європейський соціальний фонд плюс (ЄСФ+) / European Social Fund plus (ESF+) для підтримки робочих місць і створення справедливого та соціально інклюзивного суспільства в країнах ЄС. 
4. Фонд справедливого переходу (ФСП) / Just Transition Fund (JTF) для підтримки регіонів у процесі переходу до кліматичної нейтральності в рамках Європейського зеленого курсу (Green Deal).

Європейський фонд регіонального розвитку у 2021–2027 роках визначив своїми пріоритетними напрямками такі: 

• посилення конкурентоспроможні через підтримку інновацій у малому та середньому бізнесі, а також через цифровізацію;  
• підвищення екологічності та стійкості Європи зі зниженням викидів вуглецю; 
• підвищення мобільності; 
• підтримка зайнятості, освіти, соціальної інтеграції та рівного доступу до охорони здоров’я, а також підвищення ролі культури та сталого туризму; 
• підтримка місцевого розвитку та сталого розвитку міст у ЄС. 

Тож ЄФРР підтримує проєкти та програми у країнах ЄС відповідно до зазначених пріоритетів. 

Під парасолькою ЄФРР також функціонує програма Interreg, яка є інструментом для підтримки співпраці між регіонами та країнами. Interreg забезпечує фінансування проєктів між державами-членами, їхніми найвіддаленішими регіонами, країнами, що вступають до ЄС, і країнами-сусідами ЄС. 

Відповідно до регіонів, Interreg виступає у вигляді програм:

• Interreg NEXT, яка включає країни-партнери Східного та Південного сусідства; 
• Interreg Outermost Regions, яка поглиблює відносини між віддаленими регіонами ЄС та їхніми сусідами; 
• Interreg IPA, яка сприяє співпраці держав-членів ЄС із країнами Західних Балкан і Туреччиною та допомагає країнам-кандидатам пом’якшувати перешкоди на кордоні та керувати програмами так само, як це роблять держави-члени. Співпраця такого роду посилює можливості країн покращувати життя людей і зміцнює довіру між сусідніми країнами та регіонами.

Взяти участь у програмах Interreg можуть як органи державної влади (національні, регіональні, місцеві органи державної влади та інші органи, відповідальні за розробку та/або впровадження політик регіонального розвитку), так і недержавні організації, що займаються регіональним розвитком (бізнес-асоціації, екологічні організації, освітні та дослідницькі установи).

Фонд згуртованості надає підтримку державам-членам ЄС із валовим національним доходом (ВНД) на душу населення нижче 90% від середнього по ЄС. Своїми основними сферами підтримки ФЗ визначає довкілля та розвиток транс’європейських мереж у сфері транспортної інфраструктури (програма TEN-T). На період 2021–2027 років ФЗ зосередився на підтримці Болгарії, Чехії, Естонії, Греції, Хорватії, Кіпру, Латвії, Литви, Угорщини, Мальти, Польщі, Португалії, Румунії, Словаччини та Словенії. Очікується, що 37% загальних фінансових асигнувань ФЗ буде спрямовано на досягнення кліматичних цілей.

Європейський соціальний фонд плюс є основним інструментом ЄС для інвестування в добробут людей і підтримки впровадження Європейського стовпа соціальних прав. З бюджетом у 142,7 млрд євро на період 2021–2027 років ЄСФ+ зосереджується на проєктах у сферах зайнятості, соціальної політики, освіти та кваліфікації, включно зі структурними реформами в цих сферах. ЄСФ+ об’єднує чотири інструменти фінансування, які раніше функціонували окремо: Європейський соціальний фонд (ЄСФ) / European Social Fund (ESF), Фонд європейської допомоги найбільш знедоленим (ФЄДНЗ) / Fund for European Aid to the Most Deprived (FEAD), Ініціатива зайнятості молоді (ІЗМ) / Youth employment initiative (YEI) і Європейська програма зайнятості та соціальних інновацій (ЄПЗСІ) / Employment and Social Innovation programme (EaSI).

Фонд справедливого переходу є новим інструментом політики згуртованості ЄС на 2021–2027 роки та виступає першим стовпом Механізму справедливого переходу в контексті Європейського зеленого курсу, спрямованого на досягнення кліматичної нейтральності ЄС до 2050 року. Фонд підтримує території, на які найбільше вплинув перехід до кліматичної нейтральності, щоб уникнути зростання регіональної нерівності. Комісія створила Платформу справедливого переходу, щоб допомогти країнам і регіонам ЄС розблокувати підтримку, доступну через Механізм справедливого переходу. До країн, які беруть участь у Платформі, належать країни Північної Європи, країни Балтії, країни Західних Балкан тощо.

Принципи розподілу коштів

Розподіл коштів зазначених фондів реалізується відповідно до пріоритетів, закладених планом політики згуртованості на період 2021–2027 років. Цей розподіл класифікують за завданнями плану та категоріями регіонів. 

Наприклад, ресурси для цілі «Інвестиції для створення робочих місць і зростання» політики згуртованості на цей період становитимуть 322,3 мільярда євро і розподіляються таким чином: 

• 202,3 млрд євро для менш розвинених регіонів; 
• 47,8 млрд євро для регіонів з перехідною економікою; 
• 27,2 млрд євро для більш розвинених регіонів; 
• 42,6 млрд євро для держав-членів, які підтримує ФЗ (з яких 10 млрд євро буде витрачено на інструмент Connecting Europe Facility);
• 1 928 млн євро як додаткове фінансування для найвіддаленіших регіонів; 
• 500 млн євро на міжрегіональні інноваційні інвестиції.

Категорії регіонів у ЄС визначають через показник ВВП. Так, до менш розвинутих регіонів належать ті, де ВВП на душу населення становить менше 75% від середнього в ЄС. Також ЄС виокремлює регіони з перехідною економікою, ВВП яких на душу населення становить від 75% до 100% від середнього в ЄС. Тоді як більш розвинені регіони — ті, ВВП яких на душу населення перевищує середній у ЄС. Кошти з ЄФРР та ЄСФ+ розподіляються за цими трьома категоріями регіонів, а також деякі регіони отримують підтримку від ФЗ, деякі регіони з особливими потребами отримують цільове фінансування (заморські території Європи та малонаселені регіони), і всі регіони отримують підтримку від ФСП.

Під час розподілу коштів у рамках цієї політики ЄС фокусується переважно на підтримці менш економічно розвинених регіонів. При цьому кошти структурних фондів ЄС виділяються як співфінансування до проєктів, які вже фінансуються з бюджетів відповідних держав-членів. 

Управління коштами 

Адміністрування фінансової підтримки з боку ЄФРР/ФЗ здійснюється переважно через спільне управління Єврокомісією з одного боку та країною або регіоном-реципієнтом з іншого боку. При цьому органам управління країн-членів і країн-партнерів доручено самостійно розподіляти фінансування і створювати систему управління та контролю для забезпечення реалізації грошей фонду на основі погоджених програм. Для реалізації програм ЄФРР відповідні органи управління країн-членів ЄС запускають проєкти, адаптовані до конкретних потреб. Національним органом держави-члена для управління коштами найчастіше виступає профільне Міністерство та відповідний державний орган, до якого звертаються підприємства, організації або інші потенційні учасники програм, співфінансованих ЄФРР або ФЗ. Міністерство та/або відповідальна інституція також відповідає за менеджмент самої програми. Європейська комісія зі свого боку забезпечує їхнє успішне завершення та належне витрачання коштів.

Імплементація проєкту в рамках політики згуртованості

Для того, щоб успішно реалізувати проєкт, який має підтримку структурних фондів ЄС у рамках політики згуртованості, мають бути виконані такі основні кроки: 

1. кожна держава-член розробляє проєкт Угоди про партнерство, в якому викладено стратегію та пріоритети країни, і пропонує перелік багаторічних програм;
2. на додаток держави-члени також представляють проєкти цільових програм (що відповідають закладеним цілям у рамках політики згуртованості на певний період), детальні плани впровадження конкретних дій на основі Угоди про партнерство;
3. Європейська комісія проводить переговори та затверджує остаточний зміст Угоди про партнерство, а також кожної програми та розподіляє ресурси;
4. для кожної цільової програми призначається керівний орган, тобто національний, регіональний чи місцевий державний орган або окремий державний/приватний орган, який керує програмою, реалізує її шляхом відбору, моніторингу й оцінки проєктів і, нарешті, контролює та оцінює виконання проєкту.

Політика згуртованості ЄС зосереджує свою увагу не тільки на країнах-членах, а й займається підтримкою країн-кандидатів на вступ до Союзу у рамках своїх цілей з підтримки процесу розширення ЄС. Так, країни-кандидати, зокрема й Україна, мають доступ до таких програм та ініціатив: 

• політика сусідства (U-LEAD, EU4PAR, EU4PFM, EUACI, EU4Digital, EU4Environment тощо); 
• програми транскордонного та транснаціонального співробітництва (зокрема в рамках Interreg, що є програмою ЄФРР).

Що має зробити Україна

16 вересня 2014 року Верховна Рада України та Європейський парламент ратифікували Угоду про асоціацію між Україною та ЄС, а 1 вересня 2017 року Угода набула чинності у повному обсязі.

28 лютого 2022 року Україна подала заяву на членство в ЄС відповідно до статті 49 Договору про Європейський Союз. Після заповнення Україною опитувальників ЄС уже 17 червня 2022 року Європейська комісія рекомендувала надати Україні статус кандидата в ЄС, а 23 червня 2022 року Україна офіційно отримала цей статус.

Країни, які бажають вступити в ЄС, повинні виконати так звані «копенгагенські критерії»:

• стабільні інституції, що гарантують демократію, верховенство права, права людини та повагу й захист меншин;
• функціонуюча ринкова економіка, конкурентоздатна на ринку ЄС;
• здатність брати на себе й ефективно виконувати зобов’язання щодо членства, включно з дотриманням цілей політичного, економічного та монетарного союзу.

У висновку Європейської комісії від 17 червня 2022 року згадано, що здатність України взяти на себе зобов’язання членства оцінювалася за такими показниками:

• зобов’язання України в Угоді про асоціацію та в угоді про Поглиблену і всеохопну зону вільної торгівлі (ПВЗВТ), що є частиною Угоди про асоціацію, та їх виконання;
• рівень прийняття, імплементації та виконання acquis поза Угодою чи ПВЗВТ.

Відповідно, Угода про асоціацію з ЄС не втратила свою актуальність, а зобов’язання України, які в ній зафіксовані, допомагають Україні у процесі гармонізації свого законодавства з acquis ЄС.

Угода про асоціацію з Європейським Союзом визначає цілі та завдання України у різних сферах. При цьому законодавчі акти ЄС у багатьох випадках містять лише загальні положення — відповідно, Україні потрібно розробити внутрішні положення у національному законодавстві, які заповнять ці прогалини.

Хоча Угода про асоціацію й не містить глав, що стосуються безпосередньо політики згуртованості ЄС (оскільки ця політика перш за все зосереджена на країнах-членах ЄС), все ж окремі розділи та пункти мають стосунок до регіональної політики й у перспективі — до політики згуртованості ЄС. Так, регіональний розвиток представлений главою 27 «Транскордонне та регіональне співробітництво». У ньому йдеться про те, що «ЄС та Україна мусять сприяти взаєморозумінню та двосторонньому співробітництву у сфері регіональної політики щодо методів формування та реалізації регіональних політик, з особливим наголосом на розвитку відсталих територій та на територіальному співробітництві, при цьому створюючи канали зв’язку та активізуючи обмін інформацією між національними, регіональними та місцевими органами влади, соціально-економічними утвореннями та представниками громадянського суспільства». Також ЄС та Україна зобов’язалися сприяти розвитку таких складових транскордонного та регіонального співробітництва як транспорт, енергетика, комунікаційні мережі, культура, освіта, туризм, охорона здоров’я та інші сфери. 

Виконання Україною зобов’язань 

Згідно з першим аналітичним звітом про відповідність законодавства України acquis ЄС, наша держава має певний рівень підготовки до вступу в ЄС у контексті регіональної політики, однак залишається низка ключових викликів, які необхідно подолати задля повної відповідності праву ЄС. 

За Договором про функціонування Європейського Союзу реалізація регіональної політики здійснюється через «спільне управління» з боку Єврокомісії та держав-членів ЄС. Відповідно, для ефективної реалізації програм політики згуртованості держава-член ЄС має забезпечити високий рівень адміністративної спроможності на рівні впровадження програм і проєктів, створити системи розсудливого управління фінансами та контролю фінансів, а також забезпечити дотримання інших елементів acquis ЄС, зокрема у сфері захисту довкілля чи публічних закупівель.

В останньому, опублікованому в листопаді 2023 року, звіті Європейська комісія оцінила прогрес у цьому розділі як «незначний». Позитивно комісія оцінює реалізацію Україною реформи децентралізації, визначення загальних засад державної регіональної політики та збільшення державного фінансування регіонального розвитку. Попри це, комісія зазначає, що російське вторгнення мало вплив на розвиток регіонів, диспропорція між якими значно збільшилася за останні роки. 

Стосовно законодавчих рамок комісія відзначає прогрес України в оновленні закону «Про засади державної регіональної політики». Зміни до закону заклали підвалини для відновлення постраждалих територій разом із трирівневою системою стратегічного планування (національна, регіональні та місцеві стратегії розвитку). Комісія зазначає, що в подальшому мають бути уточнені, взаємоузгоджені та закріплені за відповідними статтями фінансування різні типи необхідних місцевих стратегічних документів (як-то стратегія, план відновлення та розвитку, комплексний план просторового розвитку). Крім цього, необхідним буде також поступове узгодження з територіальною класифікацією NUTS. Це номенклатура територіальних одиниць, що використовується у ЄС як система поділу територій Союзу для формування регіональної статистики. Україні також необхідно буде розробити поділ території на відповідні одиниці згідно з класифікацією NUTS, щоби статистична система ЄС могла включати дані про регіони України відповідного рівня.

У контексті інституційної спроможності комісія відзначила злиття Міністерства розвитку громад і територій з Міністерством інфраструктури. Оскільки цей процес призвів до значної плинності кадрів, наступним викликом для України є розбудова нового міністерства. Комісія підкреслює необхідність забезпечити належний кадровий склад, що займатиметься регіональним розвитком, і тісну координацію з іншими ключовими міністерствами, зокрема з Міністерством фінансів.

Також Єврокомісія згадала у звіті програму Interreg, реалізацією якої займається Секретаріат Кабінету Міністрів України. При цьому комісія підкреслила необхідність докладання Секретаріатом подальших зусиль для поширення інформації про програму в Україні, особливо серед місцевих і регіональних органів влади, задля розширення кола потенційних бенефіціарів. Україна приєдналася до п’яти програм Interreg із сусідніми державами-членами ЄС (Польща, Румунія, Словаччина, Угорщина, країни Балтії, раніше — також Білорусь) та очолювала Стратегію ЄС для Дунайського регіону у 2022 році. Єврокомісія позитивно відзначає участь України у програмі і наголошує, що це допомогло державі набути досвіду європейської територіальної співпраці та спільного управління, зокрема у розробці програм, раціональному фінансовому управлінні, відборі проєктів та укладанні договорів.

У своєму звіті комісія зазначає, що обласні державні адміністрації, які відіграють ключову роль у реалізації регіональної політики, у деяких областях України перетворені на військові адміністрації. Комісія застерігає, що це може загрожувати виключенням місцевих стейкхолдерів із процесу розробки й ухвалення рішень. Також комісія наголошує на необхідності розмежування повноважень між центральним, регіональним і місцевим рівнями влади, зокрема у сферах, що стосуються відновлення.

Що ж стосується адміністративної спроможності, Єврокомісія наголошує на необхідності створення окремої координаційної структури за участі органів влади на центральному та субнаціональному рівнях для підготовки до дієвої розробки програмування й управління коштами ЄС. Ця рекомендація випливає з попередніх оцінок комісії, де зазначалося, що Україна має доволі обмежений адміністративний потенціал для виконання вимог регіональної політики ЄС. У звіті також підкреслено, що регіональні та місцеві стейкхолдери повинні більш систематично залучатися до розробки, впровадження та моніторингу процесів розбудови адміністративної спроможності.

Позитивно комісія оцінює також процес цифровізації, зокрема створення Цифрової екосистеми для підзвітного управління відновленням (DREAM), яка забезпечує електронний облік проєктів відновлення, в тому числі на місцевому рівні. На думку комісії, ця система значно спростила можливість моніторити виконання проєктів і систематизувати інформацію для складання звітів.

Регіональний розвиток в Україні фінансується з Державного фонду регіонального розвитку, бюджет якого у 2023 році був наполовину меншим за 2021 рік. У звіті згадано й про Фонд ліквідації наслідків збройної агресії (35,5 млрд грн), створений Україною, ресурси якого комісія також пропонує використовувати у регіональних і місцевих проєктах. При цьому рекомендується посилити спроможність обласних адміністрацій та покращити доступність статистичних даних на місцевому рівні, щоб уможливити розробку й ухвалення рішень на основі даних.

Що стосується систем фінансового управління та контролю, Єврокомісія у своєму звіті рекомендує запровадити середньострокове бюджетне планування. Необхідно досягти кращого узгодження політик і бюджетів на національному та місцевому рівнях. Згідно з оцінкою, правова основа системи моніторингу й оцінювання регіонального розвитку в Україні є складною та фрагментарною.

Крім цього, комісія наголошує на необхідності посилити спроможність Рахункової палати та Державної аудиторської служби, на які покладаються функції зовнішнього та внутрішнього аудиту. Наразі Рахункова палата не має повноважень проводити аудит місцевих бюджетів, за винятком використання коштів, переданих із державного бюджету. Це створює ризик для аудиту українських бенефіціарів, які отримують підтримку за програмами Interreg. Також Єврокомісія зазначає, що у місцевих органах влади немає внутрішнього аудиту та попередньої перевірки закупівель.

Отже, згідно зі звітом Єврокомісії за 2023 рік, у 2024 році Україна має, зокрема:

• оновити Державну стратегію регіонального розвитку та модернізувати Державний фонд регіонального розвитку, щоб пристосувати їх до процесу відновлення та відбудови, принципів багаторівневого управління та територіальної регіональної політики;
• вжити необхідних заходів для впровадження на практиці Закону про засади регіональної політики, зокрема з огляду на різний вплив війни на різні регіони України; посилити спроможність регіональних і місцевих адміністрацій готувати відповідні проєкти розвитку;
• посилити координаційні рамки регіональної політики для забезпечення систематичного та інклюзивного залучення регіональних і місцевих зацікавлених сторін, координувальну роль Міністерства, відповідального за регіональну політику, та належний регіональний підхід до діяльності Агентства з питань відновлення.

Остаточна оцінка відповідності українського законодавства acquis ЄС буде опублікована за результатами скринінгу, проведеного Україною разом із Європейською комісією. Цей процес почався у липні 2024 року з першої двосторонньої зустрічі, присвяченої переговорному розділу 5 «Публічні закупівлі», а також презентації українською делегацією плану повного наближення законодавства до права ЄС. 

У лютому 2024 року Кабінет Міністрів України затвердив План заходів з виконання рекомендацій Європейської комісії, представлених у Звіті про прогрес України в рамках Пакету розширення Європейського Союзу 2023 року. Цей План містить, зокрема, виконання пунктів щодо переговорного Розділу 22 про регіональну політику. Згідно з Планом, зазначені у звіті Єврокомісії рекомендації, що стосуються регіональної політики, мають бути реалізовані до кінця грудня 2024 року.

Висновки

Готовність України до вступу в ЄС у сфері регіональної політики Європейська комісія оцінювала у кількох опублікованих звітах після надання нашій країні статусу кандидата у члени ЄС. На думку комісії, Україна має невисокий рівень підготовки у сфері регіональної політики. У контексті відповідності законодавства праву ЄС Україні ще варто подолати кілька важливих кроків, оскільки регулятивні та інституційні рамки регіонального розвитку лише частково відповідають acquis ЄС. Серед найбільш ключових кроків у цьому контексті наразі — затвердження оновленої Державної стратегії регіонального розвитку, посилення спроможності відповідного Міністерства, а також регіональних і місцевих адміністрацій, посилення координаційних рамок регіональної політики для забезпечення систематичного й інклюзивного залучення регіональних і місцевих стейкхолдерів.

Єврокомісія високо оцінює реформу децентралізації, яка розширила компетенцію та спроможність муніципалітетів у сферах політики згуртованості ЄС. Однак адміністративний потенціал і досвід України все ще недостатні для виконання вимог регіональної політики ЄС щодо управління та використання великих коштів. Залишаються певні проблеми щодо практичної реалізації та забезпечення виконання законодавства, багаторічного програмування, моніторингу, оцінки та раціонального фінансового управління програмами регіонального розвитку. Також викликом залишається недосконала координація між рівнями влади.

Підготовка цієї аналітичної записки стала можливою завдяки підтримці Європейського Союзу в рамках проекту «Мережа гендерних аналітичних центрів: посилення спроможності задля розробки передових політик, оцінки впливу, стратегічної адвокації та сфокусованих комунікацій щодо політик», що впроваджується Українським Жіночим Фондом. Відповідальність за зміст інформації несе аналітичний центр Cedos. Інформація, що представлена у записці, не завжди відображає погляди ЄС або УЖФ.