Місцевий розвиток та регіональна політика в Україні та за кордоном

Перша панель

Панелісти:

• Влад Михненко, кандидат наук, ад’юнкт-професор у сфері сталого міського розвитку та науковий співробітник Коледжу Святого Петра Оксфордського університету;
• Ольга Мрінська, кандидатка наук, амбасадорка та попечителька Асоціації регіональних студій, заступниця директора і старша менеджерка з оцінки в Європейському банку реконструкції та розвитку;
• Ігор Ксенич, кандидат наук, ад’юнкт-професор кафедри студій культурної ідентичності Інституту європейських культур у Гнезно Університету ім. Адама Міцкевича (Познань);
• Ольга Шевченко, кандидатка наук, завідувачка сектору стратегій регіонального розвитку Національного інституту стратегічних досліджень.

Модератор — Павло Федорів, міський географ та аналітик у сфері житлової політики аналітичного центру Cedos.

Влад Михненко

• Статтю “Розходження (дивергенція) просторової економіки України, Помаранчева революція, постсовєтскі моделі розвитку та регіональні траєкторії” ми написали на основі даних до 2007 року, і, напевно, це була перша англомовна стаття, яка розглядала питання регіональних розбіжностей в Україні. Цікаво було для нас те, що методологічна робота про розгляд типології просторової економіки України з огляду спеціалізації різних регіонів України дала нам досить просту потрійну типологію, в якій більшість регіонів України станом на середину 2000-х років спеціалізувалися на сільському господарстві. Чотири регіони спеціалізувалися на важкій промисловості, а ще кілька регіонів орієнтувалися на послуги. 

• Мені завжди було цікаво подивитися, наскільки рівень диспропорції в Україні можна порівняти з іншими країнами світу або торговельними блоками. За даними на 2008 рік рівень диспропорції в Україні був досить високим, вона перебувала у топ-5 країн світу. Більші регіональні диспропорції були в Росії, Індонезії, Мексиці та Індії. 

• Потім ми розглядали, як децентралізація впливала на регіональні диспропорції у світі. З 1995 до 2015 року різні країни, різні торговельні блоки мали різні тенденції. Певні країни зменшували регіональні диспропорції. Росія почала зменшувати регіональні диспропорції з 2005 року, ЄС зменшив регіональні диспропорції, а НАФТА, США, Австралія, навпаки, збільшили диспропорції. У 2018–2019 роках Організація економічного співробітництва і розвитку опублікувала роботу під назвою “Підтримка процесу децентралізації в Україні”, яка відповідає на певні питання про вплив децентралізації і про те, як децентралізація збігається з регіональним розвитком. Автори цієї роботи так само, як і я, зробили порівняння рівня диспропорцій у різних країнах. Україна була нагорі, нижче Колумбії, Індонезії та Росії. Але українські диспропорції не тільки великі, вони ще й зросли з 2003 до 2015 року. Україна має перебудувати політику від старої парадигми до нової. Анотація цієї парадигми вийшла в регіональному огляді OECD 2019 року, який подає характеристики сучасної місцевої регіональної політики. 

Ольга Мрінська

• Сьогодні немає розбіжностей у розумінні регіональної політики і того, якими мають бути її цілі. Україна відповідає європейським стандартам. Процес, якого ми досягли у сфері фіскальної децентралізації, децентралізації повноважень на користь місцевих органів влади, насправді є тим необхідним мінімумом, про який ми говорили 2001 року і який нарешті реалізувався. Ми подолали дві найбільші перешкоди на шляху до ендогенного розвитку регіонів. 

• У нас створені центри експертизи на центральному рівні, у нас є сильні команди реформ в областях, які відповідають за допомогу місцевим органам влади, об’єднаним громадам. Зростає кількість акторів на обласному рівні, але я не впевнена, що здатність уряду вести діалог із цими партнерами є достатньою. Мушу не погодитися, що регіональна політика — це політика держави. В Україні це так, але якщо ми дивимось у теорію, то регіональна політика — це, власне, політика міст, територій, які мають повноваження залежно від рівня децентралізації та деконцентрації повноважень, а також це взаємовідносини.

• Нам не можна ігнорувати той факт, що у нас окупація територій і відбувається війна, тому головною є безпека і забезпечення єдності або згуртованості. На мою думку, чого немає в нашій політиці — це чіткої теорії змін. Яким чином ті інвестиції і внески, які ми робимо сьогодні, принесуть нам через 5 років довгострокові результати? Ми орієнтуємося на внески і на короткострокові результати. Хоча ми маємо синергетичний ефект від регіональної політики в теорії, на практиці це не відбувається.

• Нам треба розрізняти policy та politics. Коли пан міністр Олексій Чернишов каже у своїй промові щодо прийняття ДСРР про те, що “регіональна політика має бути поза політикою”, я можу з ним не погодитися — вона має бути над політикою. Це значить, що ті актори та політики, які залучені, мусять мати гарне розуміння і повинні грати за деякими правилами — у нас цього, на жаль, немає. Але в Європі існує точно така сама проблема. Якщо ми подивимося на ті пріоритети, які є в cohesion policy ЄС на наступні 7 років — усі говорять про скочування назад, що в цій політиці немає єдиної логічної довгострокової стратегії. 

• У нас є ідеалізація того, що відбувається в Європі. По-перше, різноманітність підходів. Наприклад, те, що сьогодні відбувається в Угорщині, — централізація влади, міста повністю втратили свій самоврядний статус. Україні треба дивитися на приклади Європейського Союзу, але у нас є великий плюс — ми не є його членами. Відповідно, нам не обов’язково дотримуватися всіх правил і норм, які додають ще додатковий рівень бюрократизації.

Ігор Ксенич

• Я почну з того, як місцевий розвиток розглядають у Польщі. Місцевий розвиток — це економічний термін, і він можливий лише в умовах децентралізації. Однак я б хотів звернути вашу увагу на декілька загроз, пов’язаних із децентралізацією. Це думки двох представників юридичної науки у Польщі — Збігнєва Леонські та Губерта Іздебські. По-перше, коли децентралізація проводиться без одночасної демократизації та верховенства права, це призводить до олігархізації. По-друге, в таких державах, де маємо традицію “вертикалі влади” — тут можна взяти за приклад Україну і її радянський спадок — децентралізація може перетворитися на карикатуру і на патологію децентралізації. І зрештою, третій момент — у надзвичайних умовах, таких як стихійне лихо або війна, децентралізації не має бути, в таких умовах потрібна згуртованість і держава має бути централізована.

• Я хотів би звернути вашу увагу на розбіжності у самому слові “місцеве”. Якщо подивитися на польську модель самоврядування, то ми говоримо не про місцеве, а про територіальне самоврядування. “Територіальне” в українській мові застосовується, коли йдеться про адміністративно-територіальний поділ, але не стосовно самоврядування. Місцеве самоврядування в польських умовах означає те, що знаходиться найближче до людей. Синонімом “місцевого” буде “локальне”. У Польщі місцеве самоврядування — це те, що відбувається на базовому рівні самоврядування (гміни) та на проміжному рівні (повіту), бо регіон — це вже інше самоврядування на рівні воєводств. Тому є різниця між місцевим і регіональним самоврядуванням. В Україні ж на всіх рівнях — громади, району, області — говорять про місцеве самоврядування. Це має свої наслідки. У Польщі маємо справу з громадами, тобто спільнотами на всіх рівнях місцевого самоврядування. Такого немає в Україні: згідно з законом про місцеве самоврядування, районні та обласні ради представляють спільні інтереси громад. 

• Політика розвитку в Польщі — що це таке? Це передусім система дій, мета якої — забезпечити тривалий і сталий розвиток країни, згуртованість, конкурентоспроможність економіки, створення нових робочих місць у національному, регіональному та місцевому масштабі. 

Ольга Шевченко

• У зв’язку з тим, що Україна зараз проходить етапи децентралізації, а крім того, значно змінилася внутрішньополітична та зовнішньополітична ситуації, регіональна політика сама по собі стала досить іншою, і хотілось би наголосити увагу на таких її чотирьох характерних рисах: 
  • окреслення принципів реалізації державної регіональної політики;
  • визначення функціональних типів територій, які стають об’єктами регулювання державної регіональної політики;
  • врахування сильного впливу реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади на зміну суб’єктів регіональної політики;
  • перехід до побудови засад місцевого розвитку.

• Як ми, дослідники в Україні, оцінюємо місцевий розвиток? Місцевий розвиток розглядається як синергія дій багатьох суб’єктів, що мають вплив на регіональні та місцеві політики. Це взаємоузгоджена дія бізнес-структур, організацій громадянського суспільства, місцевих органів виконавчої влади, місцевих органів самоврядування, науково-експертного середовища й усіх громадян, долучених до процесу розбудови стратегій подальшого розвитку. Цілі місцевого розвитку ми визначаємо як ті, що стосуються розвитку економіки та соціальної сфери, формування людського капіталу, розбудови громадянського суспільства на місцях. 

• Перша характерна риса державної регіональної політики — це уособлення принципів регіональної політики. Вони і раніше були унормовані в різних законодавчих актах. До тих принципів, які були визначені там, можемо додати нові, такі як принцип інноваційності, розвитковості та дотримання інтересів. Без урахування інтересів всіх осіб, всіх об’єктів реалізації державної регіональної політики не може відбутися стабільний розвиток громади, спрямований на те, щоб досягти цілей. 

• Виокремлення функціональних типів територій говорить про те, що ми вже поступово реалізуємо принципи місцевого розвитку і територіально-орієнтованого підходу, оскільки ця політика застосовується не до всіх територій, а до конкретно визначених типів. 

• Однією з цілей регіональної політики, на яку, власне, спрямований весь управлінський вплив, як були, так і залишаються значні диспропорції у показниках соціально-економічного розвитку регіонів. Ми бачимо, що окремі з них не змінювалися з 2007-го до позаминулого року, а деякі значно зросли. Це в основному показники, що характеризують зовнішньоекономічну діяльність, залучення прямих інвестицій, здійснення експортно-імпортної діяльності. Власне, це ще один чинник, який говорить, що треба переходити до точкових проєктів, що здатні розкрити внутрішній потенціал розвитку регіонів, щоб питання диспропорцій були якщо не повністю зняті, то певною мірою зменшені. 

• Зростання ролі громад у реалізації державної політики говорить про те, що як у науці, так і на практиці ми повинні формувати визначення, що таке громада та яким набором управлінських, фінансових, ресурсних, майнових повноважень вона має володіти, щоб стати повноправним суб’єктом державної регіональної політики. Зростання ролі інституцій місцевого розвитку свідчить про те, що треба знаходити інший інструмент стимулювання місцевого економічного розвитку.

Друга панель

Панелісти:

• Андрій Михайлович Очеретний, заступник міського голови Вінниці;
• Яцек Яськовяк, мер міста Познань (Польща);
• Белла Тсхвелішвілі, координаторка програм Східного партнерства у проєкті Platforma — мережі співпраці між місцевими та регіональними органами влади (Бельгія);
• Лізавета Чепікова, представниця міждисциплінарної активістської організації у сфері міського розвитку (Білорусь).

Модератор — Роман ле Кінью, директор аналітичного центру Euro Creative (Франція), що спеціалізується на економічному та регіональному розвитку у Центральній та Східній Європі.

Яцек Яськовяк

• Перш ніж я став мером Познані, я був залучений до багатьох активностей у культурі та спорті. У мене була можливість зустрітися з дуже багатьма людьми, які були активними членами громадянського суспільства. Для мене було легше почати роботу з неурядовими організаціями, тому що, з одного боку, у цих людей була довіра до мене і у мене була до них. Це була хороша можливість використати потенціал і дати їм кошти, які були б направлені на розв’язання певних проблем. 
• Ми створили можливість користуватися громадським простором, де люди могли б збиратися, обговорювати певні питання. Деякі неурядові організації не дуже позитивно ставилися до міської ради. Часто вони критикували нас, особливо з окремих тем, але їхня мета була позитивна, вони хотіли змінити щось на краще. Якщо було неможливо взяти до уваги всі їхні вимоги, можна було прийти до спільних рішень. Якщо у нас є якісь ресурси, ми намагаємося підтримувати неурядові організації, бо я вважаю, що це найкращий спосіб розвивати суспільство та створювати зміни.
• Ми організовуємо систему грантів. Кожного дня у нас працює спеціальна комісія, до яких входять члени з різних організацій, з різних галузей, які працюють на розвиток міста. Якщо ми займаємося якоюсь подією, пов’язаною з культурою, спортом, довкіллям, люди, які хочуть долучитися, мають податися на грант і таким чином отримати фінансування для свого проекту. У нас є доступ до експертного середовища, яке володіє інформацією, тому що мер не розуміється на всьому. 

Андрій Очеретний

• Ми змогли допрацювати стратегічний документ до 2030 року, враховуючи вже зміни територіальні. У нас місто Вінниця стало вже територіальною громадою, як більшість в Україні. Ми в нову стратегію заклали ключові моменти і принципи. Передусім ми заклали, що кожен вінничанин важливий, друге — прозорість та нетолерантність до корупції, а також сталість, залученість і співпраця. 

• Децентралізація дала нам збільшення надходжень до бюджету, і ми маємо можливість більше робити. Якщо говорити про 2020 рік, це дало нам можливість прийняти програму “Вінничани важливі”. Коли почалася пандемія, ми три пріоритети визначили для боротьби: соціальний захист, охорона здоров’я, розвиток економіки. 
• У місті Вінниці створений перший в Україні муніципальний хаб для розвитку громадянського суспільства, і це трансформувалось у створення громадської спілки Мережа “Місто змістів”. До спілки входять 47 організацій, вони самоорганізовуються і надають свої пропозиції. Ключовим є комунальне підприємство “Інститут розвитку міст”, який координує ці питання. Якщо говорити про діалог влади і громади, то у нас ще є низка механізмів, які ми беремо з ініціативи людей — це система петицій і бюджет громадських ініціатив.

Белла Тсхвелішвілі

• Ми — коаліція місцевої влади та різних місцевих асоціацій. Співпраця децентралізації — співпраця між місцевою владою з Європи та їхніми колегами з країн-партнерів. Platforma — це пан’європейська коаліція місцевих урядів європейських країн та їхніх асоціацій, які займаються місцевим розвитком. З 2015 року Platforma розвиває програму Східного партнерства, яка має на меті зміцнення місцевого та регіонального управління та розвиток потенціалу місцевої влади, зокрема у Грузії, Молдові та Україні. 

• Головна перешкода для нас полягає в тому, яким чином зробити місцевих політиків основними суб’єктами діяльності. У країнах, які раніше мали централізований уряд, особливо у пострадянських країнах є проблеми з місцевим урядом, а також з компетенціями на місцевому рівні. Наша головна мета — забезпечити нетворкінг між регіональними, місцевими та центральними, наднаціональними політиками. Наша головна мета — поєднати місцеву політику з наднаціональною.

Лізавета Чепікова

• Мінська урбаністична платформа — це неурядова організація, яка була заснована у 2014 році. Протягом 7 років ми провели низку навчальних заходів, а також займаємося різними проєктами розвитку територій. Я хочу сказати, що ми багато працюємо з різними муніципалітетами. До 2019 року ми мали кілька партисипативних проєктів у Мінську. У нас є недовіра до неурядових структур, тому в рамках цих проєктів ми працювали над тим, як об’єднати суспільство. Чимало компаній перешкоджають таким проєктам. 

• Ми стикнулися з проблемами під час реалізації одного зі своїх проєктів. Склалася така ситуація у містах, зокрема у Мінську, була організована спільнота, в рамках якої було розпочато кілька ініціатив, було ініційовано збір коштів на закупку засобів індивідуального захисту для різних медичних установ. Друга проблема під час реалізації цього проєкту полягала в доступі до води: у кількох районах міста була отруєна вода, люди не могли помити руки, у них виникала проблема зі шкірою рук. Ці райони міста мали отримувати воду з інших районів. Це був другий випадок, коли така спільнота, об’єднання людей спрацювало добре.

• Перед виборами багато організацій долучилися до виборчого процесу, було досягнуто чималих успіхів, але потім стався день виборів, який змінив усе в нашому житті. Це змінило наш підхід до використання месенджерів, до використання соціальних платформ. Через три дні після виборів було дуже багато конфронтацій на вулицях, інтернет заблокували, люди могли отримувати новини лише в Telegram, використовуючи VPN. Що стосується різних платформ для комунікації, то вони теж стали популярними. Наші спеціалісти кажуть, що місцеві чати пов’язані з сусідськими спільнотами, але це не зовсім так. Ця структура набагато складніша, і для цього треба зрозуміти, як виглядала сусідська спільнота у 2020-2021 роках. Питання, яке ми ставимо до членів спільноти, — це “Як ви себе позиціонуєте і як ви розумієте цю спільноту?” Відповідь нас здивувала. Люди сказали, що сусідська спільнота — це не участь у чаті, а це ті, хто бере активну участь у житті району, вони збираються у дворі, в якому вони живуть. Люди переформатовувалися, люди створювали чати, вони збиралися у групи відповідно до територій. Через декілька днів з’явилася мережа спільнот, люди, які живуть біля певного місця, почали згуртовуватися. Було зроблено інтерактивний діалог, де люди могли подивитися на карту, подивитися на нові неадміністративні райони, які були утворені завдяки таким децентралізованим ініціативам у Мінську. 

У нас і раніше були проблеми зі спілкуванням з органами влади. Останні 28 років всі неурядові організації були маргіналізовані. Останні кілька років ми намагаємося побудувати якийсь діалог і вибудувати спільний порядок денний з нашими містом. Але у нас дуже багато проблем, тому що міська влада не хоче чути організації громадянського суспільства, а зараз ситуація ще погіршилася. Ми маємо абсолютно різний порядок денний і по-різному бачимо розвиток Білорусі та наших міст зокрема. Це проблема для нас, тому що у нас є багато ініціатив, але нам важко сподіватися на якісь зміни, бо всі наші дії блокують органи влади.