2017 року Аналітичний центр CEDOS в рамках проекту Ради Європи «Сприяння участі громадян у демократичному процесі прийняття рішень в Україні», який здійснюється Офісом Ради Європи в Україні провів дослідження механізмів залучення громадян до процесу прийняття рішень органами міської влади Києва.

Актуальність

Політичний науковець Ларі Даймонд виділяє 4 ключові елементи демократії:

  1. політична система, що передбачає обрання та зміну влади через вільні й чесні вибори;
  2. захист прав людини для всіх громадян;
  3. верховенство права, за якого права і процедури застосовуються однаково для всіх;
  4. активна участь людей як громадян у політиці та громадському житті.

В Україні функціонує кілька десятків механізмів громадської участі у суспільному і політичному житті та процесі прийняття рішень у містах, передбачених нормативно-правовими документами різних рівнів: від Конституції до рішень органів місцевого самоврядування. Ці механізми відрізняються між собою за способами залучення, обов’язковістю застосування, деталізованістю і визначеністю процедури здійснення, ефективністю, частотою, зручністю і простотою використання.

Важливим елементом громадянської участі є також співпраця органів міської влади з організаціями громадянського суспільства: громадськими організаціями, ОСН, ініціативами та активістами. З одного боку, вони є представниками інтересів своїх членів, певних соціальних груп та широких суспільних інтересів. З іншого боку, залучення до неурядових організацій також є способом громадянської участі для жителів міста.

Попри різноманіття механізмів залучення мешканців до міського управління, є високий рівень недовіри та апатії містян у питанні громадської участі. Для розуміння рівня ефективності наявних методів залучення необхідний регулярний моніторинг та оцінка практик впровадження і використання цих механізмів.

У рамках дослідження було проведено аналіз основних механізмів громадського залучення на основі 1) огляду нормативно-правових документів, що регулюють впровадження механізмів залучення жителів; а також 2) якісного соціологічного дослідження оцінок наявних практик використання методів громадського залучення представниками громадянського суспільства, органів міської влади та експертами, їхньої мотивації використання цих методів та потреб змін, із якими вони стикаються у своїй діяльності.

Висновки

В результаті аналізу нормативно-правових документів було виділено 20 формальних механізмів громадянської участі, які існують у Києві: місцевий референдум, загальні збори мешканців за місцем проживання, органи самоорганізації населення, громадські слухання, громадські слухання щодо містобудівної документації, місцеві ініціативи, громадська експертиза, консультації з громадськістю, громадські ради, звернення громадян, електронні петиції, контактний центр 1551, особистий прийом, громадські приймальні, запит на публічну інформацію, консультативно-дорадчі органи, громадський бюджет, громадський контроль у сфері благоустрою, конкурс проектів та програм розвитку місцевого самоврядування, громадська участь у конкурсних комісіях та комітетах. Наявність такого спектру різних механізмів дає варіативність вибору найзручнішого механізму участі, в тому числі, онлайн. Частина з цих механізмів має визначені процедури і зразки документів, що полегшує їхнє використання. Процедура більшості механізмів громадянської участі передбачає обов’язок органів влади розглянути пропозиції громадян і надати мотивовану відповідь, а також містить вимоги до висвітлення процесу розгляду на офіційних сайтах і в комунальних ЗМІ.

Втім, наявний спектр механізмів має також певні недоліки. Зокрема, використання голосування як способу прийняття рішень у кількох механізмах робить їх вразливим до маніпуляцій. Окрім цього, більшість механізмів не передбачають можливості врахування інтересів меншості, пошуку консенсусу, довіри та порозуміння, залучення усіх заінтересованих сторін. Використання низки інструментів, особливо тих, які передбачають широкий збір підписів чи голосів, потребують значних ресурсів, що є бар’єром для вразливих груп. Важливим є також те, що більшість механізмів громадянської участі неузгоджені між собою. Наприклад, не всі механізми електронної участі передбачають наявність альтернативної можливості долучитися офлайн (і навпаки, більшість офлайн-механізмів не дозволяють долучитися онлайн). Процедури деяких механізмів є досить складними, а у вільному доступі немає простих та зрозумілих пояснень, як їх застосовувати. Немає також єдиного порталу (спільного для різних органів влади), де була б зібрана інформація про всі доступні механізми громадянської участі.

Аналіз стратегій прийняття рішень представниками органів міської влади показав, що рішення про пріоритетні напрямки розвитку приймаються на основі існуючих стратегічних документів міського розвитку; аналізу звернень, петицій та скарг громадян; а також особистого досвіду, знань й уявлень керівного складу органів міської влади (голови КМДА, його заступників, голів департаментів). Було виявлено, що основним рушієм в процесі прийняття рішень щодо пріоритетних міських політик є особисте бачення та воля міських управлінців.

Залучення жителів та представників громадянського суспільства не має системного характеру. Рішення про залучення приймається на основі нормативно-правових документів і бажання зі сторони міських управлінців. Представники органів міської влади визнають, що комунікація щодо залученя громадянського сусіпльства до співпраці є ситуативною. Вони розуміють, що потрібна стратегія, яку б розробили та впроваджували окремі нові спеціалісти.

За оцінками представників органів міської влади та громадянського суспільства, найбільш ефективними методами залучення жителів є онлайн-механізми, що передбачають систему обов’язкового зворотнього зв’язку: контактний центр 1551, громадський бюджет та електронні петиції. Найбільш розповсюдженими є механізми, які виконують роль збору зворотнього зв’язку від жителів постфактум, а не діють на випередження, до прийняття якогось рішення. Найбільшим впливом на прийняття рішень органами міської влади володіють ті громадські активісти, що мають більший рівень соціального капіталу; мають можливість особисто зустрічатися з службовцями; а також є більш активними та наполегливими.

Практики залучення громадських активістів та жителів до міського управління варіюються в різних департаментах КМДА. Деякі департаменти проводять регулярні круглі столи, робочі групи, комісії з залученням представників громадянського суспільства й активних жителів. Такі форми участі мають дорадчий характер. Декілька департаментів мають програми фінансової підтримки неурядових організацій.

Дослідження виявило основні бар’єри та труднощі, з якими стикаються представники органів міської влади, жителі та представники громадянського суспільства у процесах комунікації, консультацій та, власне, при прийнятті рішень. Основною проблемою є взаємна недовіра та взаємні стереотипи, основою для яких є низька обізнаність в системі міського управління та залучення жителів, упередження, попередній негативний досвід співпраці, несистемність взаємодії, вибіркове ставлення органів міської влади до громадянського суспільства. Серед основних бар’єрів до залучення є також взаємне незнання та нерозуміння, до кого саме звертатись для налагодження взаємодії; а також неспівпадіння взаємних очікувань жителів та органів міської влади: рішення приймаються повільно і комунікуються погано. З боку громадянського суспільства є звинувачення органів міської влади у байдужості та неефективній роботі. У процесі взаємодії обом сторонам доводиться проходити через травматичні конфліктні ситуації. Це все відбиває у органів міської влади бажання взаємодіяти з неурядовими організаціями у майбутньому, а до звичайних жителів взагалі закріплюється надто велика дистанція і найефективнішим механізмом їхнього залучення вважаються традиційні звернення та скарги. Завантаженість основними посадовими обов’язками не дозволяє працівникам органів міської влади приділяти достатньо часу реалізації механізмів залучення. Важливим бар’єром є також відсутність практик раннього залучення жителів до міського управління.

Представники громадянського суспільства скаржаться на непрозорість системи організації влади. Вони шукають можливості вирішення своїх питань переважно через особисті контакти, оскільки раніше пробували використовувати низку наявних механізмів громадянської участі і розчарувалися у їхній ефективності. Цих механізмів існує багато, але в усіх них думка громадськості носить виключно рекомендаційний характер. З досвіду представників громадянського суспільства, рішення про те, враховувати чи не враховувати думку громадськості, приймаються залежно від обставин та суспільного резонансу. Це свідчить про слабкість механізмів залучення та потребу їхнього реформування з прописуванням чітких механізмів і критерів того, у який спосіб та за яких умов пропозиції громадськості можуть або мають бути врахованими при прийнятті рішення органами міської влади.

Не зважаючи та те, що у представників органів влади та громадянського суспільства є дещо різні позиції та уявлення щодо того, як має відбуватися взаємодія між ними, ефективне навчання якраз може подолати цей бар’єр. Під час формування таких навчальних програм варто орієнтуватися, в першу чергу, на теми, які є спільними як для органів влади, так і для громадянського суспільства: комунікація, конфліктна комунікація, модерація, фасилітація та медіація, основи PR та SMM (facebook як ключовий канал комунікації), успішні практики громадянської участі з інших країн.

Варто використовувати практичні навчальні формати: тренінги, проектні семінари, рольові навчальні ігри, адже потенційні учасники навчання наголошували на важливості інтерактивності процесу, його практичній спрямованості. Результат навчання теж має бути конкретним та практичним. Наприклад, вирішення змодельованої конфліктної ситуації, проект рішення актуальної міської проблеми, комунікаційна стратегія для певного департаменту, модель та положення роботи майбутнього комунікаційного офісу для взаємодії органів влади та громадянського суспільства.

Окрему увагу необхідно звернути на час і розклад навчання. Воно обов’язково має бути організоване таким чином, щоби потенційним учасникам було зручно брати у ньому участь. Графік має бути зручним як для представників публічної влади різних кар’єрних позицій, так і для представників громадянського суспільства. З цією метою деякі навчальні модулі можна проводити окремо у вихідні та робочі дні (робочий та позаробочий час), щоби було більше можливостей долучитися.

Окрім отримання знань та навичок, важливим результатом такого навчання може бути підвищення рівня взаємної довіри, адже під час занять представники органів влади і громадянського суспільства зможуть більше дізнатися одні про одних, подолати взаємні стереотипи та зрозуміти, що мають спільні цілі, над досягненням яких можна узгоджено працювати.

Рекомендації

  • Переходити від практик інформування громадян про вже прийняті рішення постфактум до залучення громадянського суспільства і жителів міста до обговорення можливих рішень проблем, доступних альтернатив і проектів таких рішень, тобто переносити процес залучення на ранні етапи. Таким чином можна мінімізувати можливі конфлікти, пов’язані з необізнаністю громади у тому, що відбувається у місті. Механізмами раннього залучення є, в першу чергу, інформування, проектні семінари, передпроектні дослідження, громадські обговорення концепцій.
  • Диверсифікувати форми залучення до кожного з механізмів громадянської участі, даючи громадянм можливість вибору, у який спосіб їм зручніше долучатися: публічний захід, особистий прийом, письмовий лист, телефонний дзвінок чи електронна участь. Це дозволить зняти бар’єри залучення різних суспільних груп, особливо, вразливих категорій.
  • На етапі планування майбутнього залучення громадян варто приділяти особливу увагу питанням створення сприятливих умов і ліквідації бар’єрів залучення вразливих груп. Такими сприятливими умовами можуть бути: проведення зустрічей у неробочий час; зниження порогу ресурсів, необхідних для того, щоби взяти участь; якісне попереднє інформування; проведення публічних заходів у безбар’єрних приміщеннях; створення умов для участі людей з дітьми.
  • Проводити освітні і просвітницькі заходи і надавати мешканцям міста, організаціям громадянського суспільства та громадським активістам необхідну інформацію щодо теми і проблем, які виносяться на громадське обговорення. Це дозволить зняти бар’єр необхідності мати певний рівень експертних знань для того, щоби бути залученим; а також зробить громадянську участь більш поінформованою та ефективною.
  • Удосконалити процедури проведення тих механізмів участі, де вона недостатньо прописана. За можливості, варто стандартизувати однотипні процедури, присутні у різних механізмах громадянської участі для спрощення користування ними. Варто поширити кращі практики з більш успішних механізмів громадянської участі на менш успішні.
  • За можливості, уникати голосування як способу прийняття рішень, натомість, використовувати консенсус. Голосування не дає можливості побудови діалогу та посилює рівень незадоволеності отриманим результатом. Процедура голосування є вразливою до підкупів і маніпуляцій, не передбачає врахування інтересів меншості, можливості роз’яснення проблемних питань, пошуку консенсусу, довіри та порозуміння, залучення та врахування потреб усіх зацікавлених сторін, зокрема, вразливих груп.
  • Налагоджувати співпрацю, формальну та неформальну комунікацію для обміну досвідом щодо залучення жителів та взаємодії з представниками громадянського суспільства між різними органами міської влади та їхніми підрозділами.
  • Створити доступну, зручну та зрозумілу інфографіку про процедури використання усіх механізмів громадянської участі, якими можуть скористатися мешканці Києва; а також єдину платформу, де можна було б знайти всю інформацію про усі механізми громадянської участі у зручній та доступній формі, а також безпосередньо взяти участь у цих механізмах.
  • Запровадити систему неформальної освіти для жителів міста стосовно системи управління, розподілу обов’язків та підпорядкування, механізмів залучення до процесу прийняття рішення. Така система неформальної освіти може включати освітні зустрічі в школах з представниками органів міської влади та громадськими активістами; міські фестивалі громадської участі; соціальну рекламу; дні відкритих дверей в органах міської влади; вебінари та он-лайн курси. Окремими напрямками такої освіти має бути здобуття навичок комунікації, ведення конструктивного діалогу та оволодіння інструментами конструктивної критики. Створити умови для обміну досвідом реалізації міських проектів та залучення жителів між представниками громадянського суспільства та органами міської влади. Процес взаємодії має відбуватись максимально неформально.
  • Інформувати жителів міста про успішні практики спільної реалізації проектів органами влади та організаціями громадянського суспільства з залученням жителів. Таке інформування варто організувати у неформальний спосіб.
  • Приміщення, де розміщуються органи міської влади, мають демонструвати просторову відкритість, демократичність і мають буди обладнанні з врахуванням потреб людей з інвалідністю, батьків з дітьми, літніх людей та інших вразливих категорій.
  • Створити умови для залучення громадських організацій до конкурсних програм і проектів, спрямованих на реалізацію проектів міського розвитку. Такі програми дадуть можливість посилити співпрацю громадських організацій та органів міського управління.
  • Створити офіси з кваліфікованими командами спеціалістів у районах міста, які будуть відповідати за напрацювання та реалізацію стратегій розвитку громад, територій району, опікуватися питаннями залучення жителів до процесу прийняття рішення та взаємодії з представниками громадянського суспільства.
Завантажити повний звіт у PDF (2 МБ)