Муніципальне житло: як використовується житлова спадщина Австрії та України

Сферу житла в Україні можна охарактеризувати як деполітизовану, адже вона цілком залежна від ринкової логіки. У державі не існує неринкових способів забезпечення громадян_ок житлом. Наприклад, соціальне житло в Україні не стає предметом обговорень навіть у ситуаціях кризи (війна, побутові аварії, заворушення в сусідній країні), не кажучи вже про те, що немало категорій людей потребують прихистку щодня. Цими людьми щонайменше є бездомні, пенсіонер_ки, малозабезпечені сім’ї, жінки, які страждають від гендерно зумовленого насилля, ЛГБТІК+ люди. Можливість отримати житло від держави в користування для багатьох із них стала б можливістю не просто покращити свої житлові умови, а й почуватися в безпеці. Стаття 47 Конституції України говорить: «Кожен має право на житло». Ця стаття встановлює три засоби реалізації права на житло: можливість побудувати житло; придбати у власність; взяти в оренду. При цьому в Україні внаслідок масової безкоштовної приватизації житлова сфера настільки комодифікована (житло перетворилось на і сприймається виключно як товар, який можна купувати і продавати), що не існує неринкових механізмів отримання житла в користування, а держава, замість створити їх, спрямовує публічні ресурси на стимулювання ринку житла.

Проте неприбуткове орендне житло може бути не лише соціальним: у багатьох країнах існують програми публічної муніципальної оренди, субсидування будівництва або купівлі кооперативного житла та інші. Різноманіття варіантів володіння житлом (housing tenures) збалансовує ринок та утримує ціни на оренду в доступному діапазоні. Український сектор оренди житла натомість зосереджений лише на двох полюсах: (домінантна) ринкова пропозиція оренди від приватних осіб або (маргіналізоване) соціальне житло.

У цьому тексті я порівнюю, як реалізується право на житло в Україні та Австрії. В Україні, яка входила до складу СРСР, держава до початку приватизації житла в 90-х роках володіла більшістю житлового фонду країни, утримувала і розвивала його. Австрія як країна зі значним соціал-демократичним політичним спадком спродукувала феномен під назвою «Червоний Відень»: у період управління Соціал-демократичної робітничої партії (СДРП) у Відні в 1918-1934 роках було започатковано будівництво муніципального публічного житла (яке відновилося після Другої світової війни і триває дотепер). Приклад Австрії має свою історію успіхів і невдач, проте станом на сьогодні віденська муніципальна житлова політика демонструє, як можна стримувати комодифікацію житла, працюючи над його доступністю для всіх.

Вступ

Змістовний поворот у житловій політиці відбувся після 1918 року, коли в Україні встановилася радянська влада, а на місці Австро-Угорської монархії утворилась Австрійська республіка, при цьому у Відні більшість при владі отримала СДРП. Соціальні програми в обох випадках взяли за спрямування покращення житлових умов робітничого класу. Частиною цих програм був початок житлового будівництва і розробка альтернативних житлових проєктів, де був би покладений край антисанітарії та незадовільним житловим умовам робітничого класу. 

У Відні до початку Громадянської війни 1934 року було побудовано 64 тисячі квартир — так званих Gemeindebau («муніципальне/комунальне житло»), а наступна хвиля житлового будівництва у цьому місті відбулася у 60-х–70-х роках. Сьогодні квартали Gemeindebau визначають образ міста й обумовлюють комфортні та відносно справедливі умови життя у Відні. У 2000 році було створено Wiener Wohnen — муніципальну компанію з обслуговування та розпорядження житлом, яке перебуває у власності міста. Нині місто розпоряджається близько 300 тисячами квартир, де мешкають 500 тисяч віден_ок (всього у Відні проживають близько двох мільйонів людей).

У СРСР до 1927 року житлову проблему спершу вирішували через політику деприватизації та експропріації житлових площ. Побудова житла розпочалася після 1927 року з будівництва комунального житла¹Із постанови Економічної наради РРФСР «Про регулювання житлового будівництва, яке здійснюють виконавчі комітети, державні установи та кооперація»: «Звернути увагу відомств РРФСР, виконавчих комітетів, державних установ та їхніх госпрозрахункових підприємств і кооперації, які здійснюють робітниче житлове будівництво, на доцільність проведення в життя будівництва типів будинків з колективним використанням допоміжної площі (як-от: кухні, їдальні, ванних, пральних та ін.)».. З 1931 року починається будівництво споруд з індивідуальними квартирами, а в 1937 році скасовуються товариства мешкан_ок, які з 1924 року розпоряджалися 90% житлового фонду. З цього часу житлом розпоряджалися місцеві виконавчі комітети²Із Постанови ЦВК, РНК СРСР «Про збереження житлового фонду та покращення житлового господарства у містах».. Після війни у 1955 році розпочалося масове житлове будівництво. Мікрорайони, які виникли внаслідок цього процесу, і досі становлять більшість житлового фонду в незалежній Україні (а саме — 81,1% міських домогосподарств мешкають у житлі, що було збудоване в період 1950-х-1980-х років [Діаграма

Обидва історичні процеси забезпечення населення житлом мали на меті вирішення житлового питання як базової потреби людини. В СРСР житлова оренда була неприбутковою (тобто держава не очікувала прямої фінансової вигоди від здачі побудованого житла своїм громадян_кам за мізерну суму). В Австрії неприбуткова оренда як явище була започаткована та інституціоналізована переважно у Відні, аби взяти під контроль ріст цін на житло та збалансувати нерівне становище між громадян_ками без житла у власності та власни_цями житла [Novy, et al., 2001]. 

Житлова політика та будівництво в Австрії

В огляді житлової політики та соціального будівництва в Австрії я зосередилася на випадку Відня, бо статистичні дані по цьому місту вже узагальнені та доступні англійською мовою, на відміну від інших, менших міст Австрії. 

Варто зазначити, що віденська соціал-демократична політика ще з другої половини ХХ століття пропагує «соціальне партнерство» (social partnership) — це корпоратистська форма управління, яка прийшла на зміну моделі «держави загального добробуту» (welfare state). Соціальне партнерство має на меті пошук компромісу між інтересами профспілок і корпорацій у процесі прийняття рішень у місті. З 70-х років австрійська політика поступово починає впроваджувати принципи економічної дерегуляції, в тому числі у сфері житла. Так починають розвиватися незалежні житлові кооперативи (професійні, релігійні та інші), діяльність яких частково субсидувалася з міського бюджету. І вже до 90-х років ХХ ст. безпосереднє будівництво житла державою втрачає провідну роль, що також підкреслюється появою девелоперських компаній у сфері житлового будівництва. Все свідчить про повторну комодифікацію житла: справді, протягом 1985-1993 років ціни на житло зросли вдвічі (теза Novy et al., 2001 з посиланням на SRF:2000, p. 136). Внаслідок цього зросла орендна плата, а з нею і суспільне невдоволення політикою правлячої партії. Тому в 90-х місто відновлює публічне будівництво, за рахунок чого до 2000-х вдається збалансувати ціни на оренду у Відні. Приблизно в цей же час житлові кооперативи отримують можливість продавати акції за ринковою вартістю, що, фактично, знову відкриває можливість для комодифікації житла. Так, з’являється нова категорія акторів — інвестор_ки в нерухомість, а в новому столітті держава переходить від субсидування житла та житлового будівництва до ініціювання девелоперських проєктів. 

У 2000 році у Відні було засноване муніципальне підприємство Wiener Wohnen, яке й зараз займається формуванням фонду публічного житла та його розподілом серед населення. Підприємство реставрує старе житло, а також інвестує в побудову нового в рамках політики публічно-приватного партнерства (public-private partnership). До прикладу, райони Donau City та Aspern-Seestadt будувались у рамках такого партнерства із залученням великих зовнішніх інвестор_ок для розбудови інфраструктурних об’єктів. При цьому нове житло будує компанія GESIBA, яку контролює Wiener Holding (холдинг, який об’єднує 75 компаній, перебуває у власності міста Відень). А побудоване житло передається компанії WIGEBA (Wiener Gemeindewohnungs-Baugesellschaft), 49% акцій якої належать Wiener Wohnen, а 51% — будівельній компанії GESIBA. Таким чином, все новозбудоване за кошти міста житло належить муніципалітету. 

З 1999 року місто збудувало 11 житлових комплексів у різних районах. Нові житлові проєкти роблять акцент на екологічності, доступній ціні та збільшенні житлового простору мешкан_ок. Станом на сьогодні середньою житловою площею вважається 37 кв. м на людину⁴Джерело: Municipal Housing in Vienna. History, facts & figures, 2018, p. 11: https://www.wienerwohnen.at/wiener-gemeindebau/municipal-housing-in-vienna.html.. Так, у новозбудованому районі Aspern-Seestadt ціна оренди з податками становить 7,50 євро за кв. м⁵Джерело: https://www.wienerwohnen.at/gemeindewohnungenneu.html. при середній мінімальній місячній зарплаті 1500 євро⁶Так, у Києві оренда житла часом «з’їдає» близько 50% середньої заробітної плати. Джерело: https://minfin.com.ua/ua/2017/12/28/31634701/. При цьому у Відні оренда однокімнатної SMART-квартири на 40 кв. м буде коштувати близько 20% мінімальної заробітної плати. Джерело даних про мінімальну заробітну плату в Австрії: https://www.expatica.com/at/working/employment-law/minimum-wage-austria-89338/.. При цьому вимоги до орендар_ок дозволяють кожн_ій четверт_ій жител_ьці Відня користуватися послугами публічної програми оренди житла. Серед основних вимог: мінімальний вік — 17 років; 2 роки постійного основного місця проживання за поточною адресою у Відні; австрійське громадянство або еквівалент; мати дохід нижче максимального рівня відповідно до Віденського закону про заохочення житла та оновлення житла (WWFSG).

Таким чином, житлове питання в Австрії завжди розгортається в політичній площині. У Відні СДРП утримує владу майже безперервно протягом століття. Партія орієнтується в політиці на орендар_ок житла і тому включає у свою програму їхні інтереси (звісно, з перемінним успіхом)⁷У жовтні 2021 року Комуністична партія Австрії отримала більшість голосів на виборах у Ґраці передусім тому, що протиставила свою підтримку орендар_ок консервативній політиці партії, яка була при владі у місті протягом 10 років.. Так, будуючи житло і стимулюючи створення кооперативів, міська влада Відня може регулювати ринок оренди на користь громадян_ок.

Дослідник Джим Кемені називає австрійську систему редистрибуції житла через пріоритетне сприяння роботі неприбуткових орендних організацій та компаній інтегрованим ринком оренди (integrated rental market). На противагу йому, держави, які не підтримують неприбуткові опції оренди (залишаючи житлове питання на волю ринку) і паралельно організовують лімітовані версії «соціального житла», таким чином створюють дуальний ринок оренди (dual rental market) [Kemeny, 2006, p. 2]⁸Варто зазначити, що хоча Австрія не має єдиної національної політики щодо боротьби з бездомністю та житловою ексклюзією, федеральні райони та міста створюють власні політики у цьому питанні. У Відні, наприклад, з 2017 року місто намагається попередити виселення та підняття цін на оренду. А у сфері соціального житла у Відні діє мережа шелтерів і кризового житла (emergency accommodation): ESPN_AT_homelessness%20and%20housing%20exclusion_2019.pdf, с. 14. Ефективність таких заходів обмежена консервативною політикою наявного уряду — і не тільки.. Так, сучасна пострадянська українська житлова політика тяжіє до другого типу, адже політика масової приватизації скоротила можливості держави розвивати альтернативні моделі, а подальша політика стимулювання приватної власності закріпила розвиток дуального ринку оренди.

Країни, які розвивають інтегрований ринок оренди, переважно підтримують ціни на оренду доступними за рахунок механізму пільгових позик. Муніципалітети або неприбуткові організації беруть позику для будівництва чи купівлі житла, яку сплачують з оренди або субсидії. Після виплати таке житло залишається в суспільній власності (у фонді муніципального житла) і може здаватися в оренду за цінами, нижчими від ринкових. Наявність і збільшення кількості такого житла знижує ринкові ціни в секторі оренди житла.

На відміну від Відня, українські громадян_ки без житла у власності залишені на поталу ринку. Сьогодні в Україні не існує альтернатив оренді у приватних осіб, які зазвичай мають на меті максимізацію прибутку. В законодавстві прописана лише така форма оренди як «соціальне житло» — це «житло всіх форм власності (крім соціальних гуртожитків) із житлового фонду соціального призначення, що безоплатно надається громадян_кам України, які потребують соціального захисту, на підставі договору найму на певний строк». Тобто громадян_ки України, які орендують своє житло, платять за нього згідно з ринковими цінами або мають отримати статус «соціально незахищених». Натомість допомога від держави (наприклад, пільгова іпотека для молодих сімей чи пільгові кредити ВПО) дається як «подарунок», бо не забезпечує сталої підтримки громадян_ок. Ті, хто потребують такого подарунку, можуть згодом виявитися нездатними утримувати це житло або сплачувати комунальні послуги.

Житлова політика в Україні

В огляді житлової політики в Україні я говоритиму про державу загалом, оскільки я посилаюся на вторинні джерела, де проаналізована державна житлова політика та статистика. Київ, як і Відень, — місто-мільйонник. Проте, зважаючи на обмеженість статистичних даних про столицю України, я використовуватиму ці цифри ситуативно.

Ринок оренди в Україні не контролюють ні держава, ні муніципалітети. Більшість громадян_ок орендують своє житло за договорами, які не завжди гарантують або не можуть забезпечити їм належних прав, а ціни в секторі оренди ростуть щороку. Така ситуація стає особливо небезпечною в періоди кризи. Наприклад, під час карантину навесні 2020 року ні держава, ні муніципалітети не спромоглися допомогти людям, які втратили робочі місця і не могли платити за житло. Кожн_а орендар_ка виявилася залежн_ою від «доброї волі» власни_ці квартири. Парадоксально, що оренда житла не є частиною державної житлової політики, попри видиму потребу в такому житлі та надприбутки в цьому секторі. 

Недавнє дослідження Cedos звертає увагу на проблеми державної житлової політики в Україні та способи її реформування. За Конституцією України кожен має право на житло⁹Джерело: Конституція України, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80#Text.. Проте законодавча база для реалізації такого права прописана лише у двох випадках: для отримання житла у власність і для отримання житла в користування соціально незахищеними категоріями населення. При цьому громадян_ки, які за законом не потребують соціального захисту, не мають в розпорядженні жодних альтернативних програм підтримки для оренди житла, бо сектору публічної неприбуткової оренди в Україні не існує. Автор_ки дослідження підкреслюють орієнтацію держави на власність через запровадження таких програм як пільгова іпотека, компенсація відсотків за кредитом, оренда з правом викупу. Так, «така політика лише загострює соціальні нерівності й закріплює роль житла як способу збереження багатства та джерела ренти, а не місця для життя» [Федорів & Ломоносова, 2019, с. 25].

Громадян_кам України, які за законом потребують соціального захисту, соціальне житло надається безоплатно. Відповідно, Закон України «Про житловий фонд соціального призначення» (2006) обумовлює умови отримання соціального житла, регулює формування житлового фонду та його розподіл. Відповідальними за втілення державної житлової політики є місцеві адміністрації. Показово, що навіть у столиці внаслідок прийняття Закону протягом 13 років у реєстр житлових приміщень соціального призначення було внесено лише 72 квартири (станом на червень 2019 року¹⁰Джерело: Рішення КМДА від 27.06.2019 року, https://kmr.gov.ua/sites/default/files/2_3.pdf.). Зважаючи на темпи житлового будівництва в Києві, така цифра демонструє незацікавленість місцевої адміністрації в питанні забезпечення навіть соціально незахищених категорій населення доступним житлом. 

Прикметно, що законом визначено мінімум сім різних способів формування житлового фонду: 1) будівництво нового житла; 2) реконструкція наявних житлових будинків, а також переобладнання нежитлових будинків у житлові; 3) отримання житла, переданого в дар органам місцевого самоврядування українськими та іноземними юридичними та фізичними особами, міжнародними громадськими організаціями; 4) передача в комунальну власність житла, вилученого на підставі судових рішень або визнаного в установленому законом порядку безхазяйним або відумерлим; 5) передача забудовниками місцевим радам частки житлової площі в новозбудованих будинках на підставах, передбачених законодавством; 6) передача з державної в комунальну власність соціального житла, побудованого за рахунок коштів державного бюджету; 7) використання на договірних засадах приватного житлового фонду. 

Як бачимо, існують досить конкретні та реальні варіанти формування фонду соціального житла. На мою думку, це свідчить і про можливість створення фонду муніципального неприбуткового житла за умови прийняття відповідних законів і вироблення альтернативної житлової політики. Замість надання доступного житла в користування Україна субсидує отримання житла у власність. При цьому, як свідчить приклад Відня, варіант неприбуткової муніципальної оренди міг би полегшити життя орендар_ок напряму й одразу через надання житлових площ. А в довгостроковій перспективі розвиток неприбуткової оренди стримував би ріст цін на оренду та знизив би вигідність спекуляції на ринку нерухомості. 

Висновки

Обидві державні політики, описані вище, базуються на історичній спадщині великого житлового будівництва. У випадку Австрії ця спадщина використовується на благо суспільства сьогодні, а також зберігається і розвивається через різні житлові програми з розбудови сектору публічної неприбуткової оренди. В Україні держава натомість виконує вкрай обмежену роль у справедливому розподілі житла. В українській житловій політиці існують лише два шляхи отримання права на житло — або перебування в маргіналізованій категорії «соціально незахищених громадян», або придбання житла у власність. Наявність жорсткого і жорстокого ринку оренди органи державної влади та місцевого самоврядування ігнорують, що за низької обізнаності про права й обов’язки означає, що вони залишені на добру волю сторін. Крім цього, кошти, які виділяє держава з метою забезпечення громадян_ок житлом, витрачаються на несталі та неефективні програми з отримання житла у власність. 

Рекомендації:

а) Створити фонд соціального орендного житла та системи денних шелтерів і кризового житла. Додатково дослідити, чи наявні юридичні механізми отримання соціального житла уможливлюють доступ до нього для всіх, хто має таку потребу. А також проаналізувати перешкоди, які унеможливлюють поповнення фонду соціального житла сьогодні.

б) Розглянути питання створення інституту неприбуткового орендного житла. Таке житло має бути орієнтованим не лише на тих, хто належить до вразливих категорій населення, аби запобігти їхній соціальній ексклюзії. При цьому доступ до такого житла має бути обмежений рівнем доходу індивіда/сім’ї та іншими запобіжниками спекуляції з таким житлом. 

в) Стимулювати розвиток альтернативних неприбуткових варіантів оренди житла, як-от житлові кооперативи, гуртожитки. 

Використана література

Федорів, П. & Ломоносова, Н. (2019). Державна житлова політика в Україні: сучасний стан та перспективи реформування. К.: Аналітичний центр CEDOS, 132 с.

Fink, M. (2019). ESPN Thematic Report on National strategies to fight homelessness and housing exclusion — Austria, European Social Policy Network (ESPN), Brussels: European Commission.

Kemeny, J. (2006). Corporatism and Housing Regimes. Housing, Theory and Society, 23(1), 1–18.

Kemeny, J., Kersloot, J., & Thalmann, P. (2005). Non-profit Housing Influencing, Leading and Dominating the Unitary Rental Market: Three Case Studies. Housing Studies, 20(6), 855–872.

Novy, A., Redak, V., Jäger, J., & Hamedinger, A. (2001). The end of red Vienna. Recent ruptures and continuities in urban governance. European Urban and Regional Studies, 8(2), 131–144.