Проектний семінар «Право на місто» відбувся 10-12 грудня 2015 року. Його організував Департамент містобудування та архітектури КМДА спільно з ГО «Гараж Генг», Аналітичним центром CEDOS та Представництвом Фонду імені Гайнріха Бьолля в Україні за фінансової підтримки Фонду Чарльза Стюарта Мотта та Національного фонду підтримки демократії. Під час проектного семінару учасники працювали у двох групах («формальній» та «неформальній»), що відповідали двом напрямкам комунікації мешканців міста з муніципалітетом («згори-вниз» та «знизу-вгору»).

Маніфест учасників проектного семінару

Результати роботи неформальної групи

У конфліктах навколо забудов не зацікавлена жодна зі сторін: ні міська адміністрація, ні інвестори-забудовники, ні мешканці міста. Щоб не було конфліктів, всі спірні питання варто вирішувати ще до появи зеленого паркану, через залучення громади до міського планування, перш за все, розробки містобудівної документації. Завданням формальної групи було створення нової моделі такого залучення.

Пропозиції стосувалися не шляхів вирішення вже наявних конфліктів, а створення механізмів, які б дозволили запобігати їхньому виникненню у майбутньому.

Передумови

На думку учасників групи, впровадження нової моделі залучення неможливе без трьох передумов:

  1. наявності політичної волі для здійснення справжнього залучення громадян до міського планування, щоб воно не було маніпулятивним і не використовувалося для легітимування вже прийнятих рішень;
  2. покращення комунікації, взаємодії і міждисциплінарної співпраці між різними органами влади різних рівнів, щоб залучення громадян не проводив лише один орган стосовно своїх обмежених повноважень, а інші органи — не залучали громадян і саботували цей процес;
  3. змін містобудівного та будівельного законодавства з урахуванням кращого світового досвіду, оскільки наявна нормативна база не передбачає можливостей повноцінного залучення громадян до планувального процесу.

Наразі закони і нормативи повсюдно ігноруються, будівельні норми відверто застарілі, існують суперечності між містобудівною документацією різних рівнів. Невиконання чинного генерального плану вважається у Києві нормальним. Без подолання цього правового нігілізму жодні форми залучення громади не дозволять уникнути забудовних конфліктів.

Фото: Андрей Михайлов, Право на місто

Принципи

Перш за все, група визначила основні принципи, на основі яких має відбуватися залучення громадян до міського планування.

1. Легальність. Для того, щоб залучення громади було легітимним, воно має бути формалізованим, закріпленим законами та нормативними актами (зокрема, місцевого рівня). Якщо залучення відбувається неофіційно, в його учасників буде менше причин витрачати на це свій час та ресурси, менше певності у тому, що їхня участь матиме наслідки, а її результати впроваджуватимуться в життя. Відповідно, можуть виникати підозри, що метою залучення є «відведення пару», надання можливості виговоритися і викричатися для всіх незадоволених без жодних наслідків, створення ширми для реального процесу прийняття рішень, який відбувається без участі громадян.

2. Інклюзивність. Кожна зацікавлена людина має право бути залученою до прийняття рішень, що стосуються міського планування. Не повинно бути жодних обмежень за місцем народження чи проживання, належністю до певної територіальної спільноти, а також віком, достатком, гендером, походженням чи іншими ознаками.

Метою залучення громадян до прийняття рішень є врахування інтересів та потреб усіх зацікавлених сторін для запобігання можливих конфліктів. Встановлення будь-яких бар’єрів означає виключення певних груп людей. Серед виключених теж може бути людина, яка має інтерес чи потребу, зацікавлення в конкретному питанні. Відсутність можливості врахування її інтересів в рамках офіційних механізмів залучення може спричинити незадоволення і недовіру до офіційних інститутів, відчуження, а також підштовхнути до протесту. Обмеження можуть призводити до відчуття виключення і несправедливості, свідчити про дискримінацію і обмеження прав певних соціальних груп.

Фото: Андрей Михайлов, Право на місто

Під час обговорення ідеї надавати право на участь у прийнятті планувальних рішень щодо певної території лише її мешканцям, група дійшла висновку про неможливість створення універсального і вичерпного переліку усіх категорій людей, які мають право бути залученими до прийняття різних містопланувальних рішень. Ні місце прописки (державної реєстрації місця проживання), ні місце фактичного проживання, ні місце народження, ні місце роботи, ні місце формальної реєстрації юридичної особи, ні місце її фактичної діяльності не є зрозумілим і простим для визначення, достатнім та вичерпним критерієм обмеження кола людей, які можуть бути залучені. Відповідно, за умови відсутності адекватних критеріїв, група прийняла рішення запропонувати скасувати будь-які обмеження. Натомість, зосередитися на розробці прозорої і зрозумілої системи оцінки і врахування інтересів усіх зацікавлених людей на основі обґрунтувань.

Читайте також: Дослідження проблем системи реєстрації місця проживання

3. Незалежність. Залучення громади мають здійснювати органи влади, а не приватні інвестори. Має бути створений інститут незалежних модераторів, який забезпечуватиме неупередженість процесу та відсутність маніпуляцій. Натомість, інвестор може компенсувати до міського бюджету витрати на проведення процедур залучення громадян, якщо планувальний процес відбувається з його ініціативи.

Створення незалежних інститутів покликане зменшити можливості маніпуляцій, формального і неформального впливу зі сторони забудовників. Є неприпустимими ситуації, коли, наприклад, під час громадських слухань у Києві журнал пропозицій та зауважень завіряється печатками забудовника, а не органу влади, який формально організовує слухання.

4. Зрозумілість. Повинні бути зрозумілі і наперед визначені форми і способи залучення громадян, питання до обговорення і форми надання пропозицій та зауважень. Щоби зменшити ймовірність зриву процесу залучення та виникнення непередбачуваних конфліктів, учасники мають чітко розуміти формат роботи і його обмеження.

Також мають бути наперед визначені і адекватні обмеження по часу, протягом якого відбувається залучення, проводяться обговорення, приймаються зауваження і пропозиції. Процес прийняття певного рішення, частиною якого і є залучення громадян, не може бути безкінечним. Це потрібно для захисту прав та інтересів інвесторів, які не можуть очікувати безстроково. Прийняте в результаті рішення може бути позитивним або негативним, але воно повинно бути прийняте.

На основі цих принципів група пропонує три види залучення громадян до прийняття містобудівних рішень: 1) інформування, 2) обговорення і надання пропозицій, 3) участь у робочих органах.

Пропозиція використання механізмів залучення під час деяких процедур

Механізми залучення. Інформування

Кожен має право отримувати інформацію про міське планування вчасно, чітко і зрозуміло. Рішення органів влади, інформація про діяльність органів влади та інформація про будь-які зміни міського простору мають публікуватися і роз’яснюватися у доступній формі.

Зокрема, має відбуватися інформування мешканців міста щодо:

  • початку розробки та внесення змін до містобудівної документації (генеральний план, план зонування території, детальний план території);
  • видачі дозволів на будівництво;
  • всіх дозвільних документів, які стосуються міського розвитку і міського простору (в тому числі, МАФів, реклами);
  • тендерних процедур;
  • намірів щодо будь-яких дій з важливими об’єктами, будівлями, публічними просторами та меморіалами.

Також мають бути публічними містобудівний і земельний кадастри.

Для найширшого розповсюдження інформації потрібно щоразу обирати найдієвіші канали інформування, серед яких можуть бути офіційні сайти органів влади, засоби масової інформації (преса, телебачення, радіо, інтернет), соціальні мережі, СМС-розсилка, поштова розсилка, розсилка електронною поштою, розміщення оголошень у громадських місцях, публічні виставки, громадські слухання, а також відповіді на запити на інформацію.

Інформація щодо прийняття рішень, які стосуються певного району, території чи конкретної ділянки, має бути представлена безпосередньо в цьому районі, на цій території або ділянці. Недостатньо лише оголошення в пресі, на офіційному сайті чи в адміністративній будівлі. Не має бути так, що зацікавлені люди самі зі складнощами шукають необхідну їм інформацію від органів влади. Навпаки, органи влади мають долати складнощі, шукаючи потенційно зацікавлених людей і доносячи їм інформацію у найдоступнішій формі і у найдоступніший спосіб.

В кожній адміністрації має функціонувати інформаційний центр — офіс розвитку району, де кожен охочий може ознайомитися з актуальними міськими проектами, отримати консультацію спеціалістів, залишити свої побажання та пропозиції.

Поінформованість є передумовою подальшого залучення громадян, коли на їхній розсуд буде винесене прийняття певних рішень. Важливо, щоб люди могли робити це усвідомлено, тому вже на етапі інформування їм має надаватися кілька альтернативних проектів, варіантів рішення. Вони мають бути роз’яснені і обґрунтовані зрозумілою звичайній людині (не бюрократичною) мовою.

Фото: Андрей Михайлов, Право на місто

Механізми залучення. Обговорення і надання пропозицій

Цей вид залучення ґрунтується на праві кожного громадянина подати звернення, заяву, скаргу, пропозицію до будь-якого органу влади. Закон зобов’язує орган влади розглянути її і надати відповідь у встановлений термін.

Група пропонує зробити обов’язковою процедуру громадських обговорень та збору пропозицій громадян під час розгляду таких питань:

  • розробка та внесення змін до містобудівної документації;
  • визначення та зміна функціонального призначення земельних ділянок;
  • визначення структури та вмісту земельного і містобудівного кадастрів;
  • питання використання та оренди комунального майна.

Група прийшла до висновку, що під час обговорень та збору пропозицій громадян, незалежно від того, проводяться вони в інтернеті чи наживо (у вигляді зборів громадян, громадських слухань, публічних заходів), голосування не є прийнятним способом прийняття рішень.

Першим проблемним питанням голосування є те, хто бере у ньому участь. Важко однозначно визначити загальноприйнятний вичерпний перелік осіб, які мають право голосу. Залежно від інформування, часу, місця та умов проведення, склад учасників може змінитися і суттєво вплинути на результати. Поширеними під час голосування на громадських слуханнях або в інтернеті є практики підкупу або накручування голосів для досягнення потрібних результатів. Забудовник може привезти автобус людей, які одноголосно проголосують за потрібне рішення.

Другим проблемним питанням є вади голосування як такого. Голосування є способом прийняти найпопулярніше, але не обов’язково найкраще рішення. Учасники не завжди є достатньо компетентними та поінформованими, щоби прийняти виважене рішення. Окрім цього, голосування є вразливими до процедурних маніпуляцій (наприклад, маніпуляцій формулюваннями питань), які можуть спотворити результати.

Для уникнення недоліків голосувань рішення повинні прийматися на основі не чисельності, а обґрунтованості голосів. Думки, пропозиції, зауваження, скарги, побажання та коментарі громадян можуть збиратися різними способами: під час публічних обговорень, через книгу відгуків, пошту, телефон, електронну пошту. Усі вони мають розглядатися відповідно до визначених наперед механізмів і критеріїв оцінювання. Про результати розгляду кожної пропозиції має надаватися аргументована відповідь. У разі незгоди з прийнятим рішенням може утворюватися погоджувальна комісія з представників усіх зацікавлених сторін, яка працює за чіткими та зрозумілими правилами.

Тьюторка групи Катаріна Георге. Фото: Андрей Михайлов, Право на місто

Механізми залучення. Участь у робочих органах

Окрім інформування про діяльність органів влади, обговорення і надання пропозицій, громадяни можуть безпосередньо брати участь у прийнятті рішень через входження до складу колективних робочих органів. Вони на паритетних засадах мають складатися зі службовців органів влади та громадських представників (експертів, активістів, обраних під час громадських обговорень делегатів).

До компетенції таких органів пропонується віднести:

  • визначення правил проведення громадських обговорень, механізмів та критеріїв прийняття пропозицій громадськості;
  • вирішення проблемних питань;
  • врахування і погодження пропозицій громадськості під час проведення громадського обговорення зі збором пропозицій;
  • проведення конкурсів та воркшопів (в тому числі, щодо питань міського дизайну, пам’ятників, визначних архітектурних форм);
  • обрання службовців на важливі посади (наприклад, головного архітектора).

На основі розроблених принципів участі громадян у прийнятті містопланувальних рішень, а також запропонованих механізмів такої участі, група проаналізувала наявну процедуру розробки містобудівної та проектної документації. Були виявлені ключові точки прийняття рішень, а також причини недосконалості чинної процедури, які призводять до антизабудовних конфліктів. На основі цього група запропонувала першочергові кроки з удосконалення процедури, які можуть бути втілені навіть без зміни законодавства.

Фото: Андрей Михайлов, Право на місто

Першочергові зміни. Містобудівна документація

Наразі громада інформується і залучається до процесу розробки містобудівної документації тільки на останньому етапі, коли розробка майже завершилася. Відповідно, з одного боку, проект розробили без врахування інтересів громади. А з іншого боку, врахувати інтереси громади дуже важко, бо проект, по суті, вже розроблений.

Натомість, група пропонує інформувати і залучати громаду не лише в самому кінці, а на всіх етапах процесу. Якщо громада буде знати, що відбувається, буде брати участь в розробці і її інтереси будуть враховані — в неї зникне причина протестувати проти результатів.

Отже, на першому етапі, під час підготовки до розробки містобудівної документації, група пропонує: 1) створити механізм ініціювання розробки чи зміни містобудівної документації громадою; 2) інформувати громаду про факт визначення розробника та меж розробки, щоби люди знали про початок процесу.

На другому етапі, під час формування технічного завдання, пропонується: 3) проводити громадські обговорення зі збором аргументованих пропозицій громадян щодо проблем території, які потрібно вирішити; 4) публікувати розроблене завдання на розробку містобудівної документації та вихідні дані у відкритому доступі.

На третьому етапі, під час власне розробки проекту, група пропонує 5) по мірі розробки публікувати у відкритому доступі матеріали містобудівної документації (графічні схеми і текстові матеріали), оперативно показувати зміни проектного плану, презентувати їх громаді на публічних обговореннях, збирати щодо них аргументовані відгуки і пропозиції, розглядати їх та, у випадку позитивного рішення, вносити відповідні зміни до проекту.

На четвертому етапі, під час узгодження містобудівної документації, пропонується: 6) проводити громадську експертизу розробленого проекту; 7) розробити чіткий і зрозумілий регламент роботи погоджувальної комісії (яка утворюється у разі виникнення спірних питань за результатами громадських слухань); 8) завчасно публікувати інформацію про проведення містобудівної ради, оприлюднювати проекти її рішень, вести онлайн-трансляцію засідань і запрошувати на засідання ради представників громади.

Пропозиції групи (жовтим) з удосконалення наявної (сірим) процедури розробки містобудівної документації

Першочергові зміни. Проектна документація

Під час відведення земельної ділянки і отримання дозволу на будівництво громада взагалі ніяк не проінформована про процес і не залучена до нього. Відповідно, вона дізнається про будівництво, лише коли з’являється зелений паркан. Для навколишніх мешканців він може стати громом серед ясного неба, очевидна реакція на який — намагання повалити паркан і почати антизабудовний протест.

Група виходила з того, що питання самої можливості будівництва на певній ділянці, параметрів і характеристик майбутньої будівлі вирішені за участі громади ще на етапі розробки містобудівної документації. Отже, основним завданням на етапі розробки проектної документації є інформування, оскільки думка громадян вже була врахована раніше. Якщо ж суперечності залишаться навіть до цього етапу, громада буде принаймні поінформована і матиме можливість застосувати неконфліктні способи вирішення проблемного питання ще до появи паркану.

Отже, пропонуються такі зміни: 9) публікувати проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки під час його розгляду у міській раді і КМДА; 10) публікувати основні техніко-економічні показники перспективного будівництва під час надання вихідних даних для проектування, затвердження проектної документації та змін до них; 11) публікувати скановані копії опрацьованих архбудінспекцією дозвільних документів на будівельні роботи та документів про готовність об’єкту до експлуатації (декларацій, дозволів).

Фото: Андрей Михайлов, Право на місто

Першочергові зміни. Загальні питання

Окрім удосконалення процедур розробки містобудівної та проектної документації, група пропонує також кілька нововведень, які стосуються загальних питань у сфері містобудування, зокрема: 12) під час усіх етапів залучення громади збирати електронні адреси зацікавлених людей і пізніше надсилати їм на ці адреси інформацію про подальший перебіг процесу; 13) приєднати Департамент містобудування та архітектури КМДА (як і інші органи влади Києва) до системи публічного документообігу.

Окрім цього, на думку групи, 14) потрібно визначати усі важливі параметри перспективної забудови (висота, червоні лінії, інші конфліктні параметри) у містобудівній документації.

Для удосконалення інформування громадян група пропонує 15) розміщувати оголошення на під’їздах, у транспорті, можливо, на звороті квитанцій на оплату комунальних послуг. Для удосконалення процедури громадських слухань — 16) окрім збору письмових пропозицій поштою і в журнал, проводити також публічні презентації і обговорення, де громадяни матимуть змоги висловити свої пропозиції наживо, обговорити і відразу отримати відповіді проектантів. Під час цих обговорень громада має делегувати представників, які слідкуватимуть за процесом врахування пропозицій. Журнали громадських слухань для збору пропозицій пропонується розміщувати у різних місцях, а не лише в центральній адміністративній будівлі.

Учасники групи: Анабелла Моріна, Андрій Кондратюк, Анна Доброва, Владислав Смілка, Григорій Мельничук, Дмитро Мураль, Дмитро Сенниченко, Іван Вербицький, Ігор Юрчак, Ірина Садовнікова, Наталія Манюк, Олег Гречух, Олександра Кравчук, Тетяна Максименко. Модератор: Андрій Шуляр. Тьюторка: Катаріна Георге.