Ключові висновки

Соціальним житлом у широкому розумінні є житло, що надається для проживання людям, які цього потребують, без орендної плати або за доступну орендну плату. До соціального житла у широкому розумінні в Україні належать власне соціальне житло (соціальне житло у вузькому розумінні), тимчасове житло (включно з тимчасовим житлом для ВПО), місця тимчасового проживання.

Потреба ВПО у житлі. Повномасштабне російське вторгнення спричинило найбільшу житлову кризу за часів незалежності. На початку 2023 року кількість внутрішньо переміщених осіб в Україні становила 5,4 мільйона людей. Більшість із них проживали орендованому житлі. Значній частині переселенців і переселенок бракує фінансових ресурсів для оплати оренди та комунальних послуг. Вони також можуть зіштовхуватися з низкою перешкод, що характерні для цього сектору житла, як-от необґрунтоване підвищення цін, виселення, дискримінація під час пошуку житла тощо. Водночас ідея соціального житла виглядає привабливою принаймні для частини ВПО, а суспільство зберігає високі очікування від органів влади щодо подолання житлових проблем. За деякими підрахунками, близько 1,42 млн ВПО можуть потребувати близько 500 тисяч одиниць житла.

Наявна система. У середині 2000-х років в Україні було врегульовано питання існування соціального житла (у вузькому розумінні) та тимчасового житла. Метою соціального житла (у вузькому розумінні) є забезпечення житлом соціально вразливих категорій населення, а метою тимчасового житла — забезпечення житлом тих, хто втратили житло через різні надзвичайні причини. Визначені категорії людей, зокрема й ВПО, мають право отримати таке житло, ставши на відповідний облік (у «чергу»). Після першої хвилі внутрішнього переміщення, зумовленої початком російсько-української війни у 2014 році, були прийняті окремі правила створення і надання тимчасового житла для ВПО з окремим обліком і системою нарахування балів для визначення черговості поселення. Станом на початок 2021 року в Україні всього було 1098 одиниць соціального житла (у вузькому розумінні) й 1997 одиниць тимчасового житла (включно з тимчасовим житлом для ВПО).

Щоб відповісти на житлову кризу, на початку повномасштабного вторгнення органи місцевого самоврядування і громадянське суспільство мобілізували ресурси для надання прихистку ВПО. Щоби створити місця тимчасового проживання, були задіяні заклади освіти і культури, адміністративні будівлі, гуртожитки та інші типи приміщень, які дозволили поселити велику кількість людей. Спочатку діяльність місць тимчасового проживання була організована у різних громадах по-різному у децентралізований спосіб, але з 1 вересня 2023 року Кабінет Міністрів запровадив мінімальні стандарти та правила на національному рівні.

Створення житла, ведення обліку, розподіл, утримання й управління соціальним житлом (у широкому розумінні) є відповідальністю органів місцевого самоврядування. Відповідальністю держави є створення правової рамки, а також надання допомоги у створенні й утриманні соціального житла (у широкому розумінні). Міжнародні організації та донори можуть також надавати допомогу у створенні житла і брати участь у визначенні умов його розподілу та використання.

Ключові права й обов’язки мешканців і мешканок житла, правила проживання, а також типові договори для соціального житла (у вузькому розумінні), тимчасового житла (зокрема й для ВПО), а також місць тимчасового проживання визначені законами і постановами Кабінету Міністрів. Для соціального (у вузькому розумінні) і тимчасового житла де-юре існує можливість отримувати від жителів і жительок плату за найм для покриття витрат на утримання і розвиток житла, однак фактично цей механізм не працює, як і можливість державної підтримки, що залишає органи місцевого самоврядування без належних ресурсів, наслідком чого є ризик занепаду і маргіналізації соціального житлового фонду. Для місць тимчасового проживання держава надає компенсацію за витрати на комунальні послуги, але довготривала сталість цієї підтримки є непевною. Механізми забезпечення сталості і подальшого використання житла, якщо потреба у ньому зменшиться, не є чітко визначеними. Водночас територіальні громади мають розуміння потреб різних соціальних груп у житлі та інших функцій, які потенційно можна задовольнити за допомогою цих приміщень.

Перешкоди. Складність або відсутність достатнього регулювання певних аспектів створення житла залишає можливості для різночитання відповідних норм. Викликом є також труднощі в проходженні різних дозвільних процедур. Фінансові перешкоди є основною проблемою у процесі будівництва та переоблаштування житла. Серед таких перешкод — складнощі з пошуком донорів, недостатній рівень навичок з проєктного та грантового менеджменту і брак бачення сталої моделі управління житлом у комунальній власності. До адміністративних викликів належать недостатнє фінансування для підтримки адміністративної спроможності, недостатня кількість персоналу загалом та розпорошена відповідальність за різні аспекти реалізації житлової політики на місцевому рівні. Запобіжниками від корупційних ризиків можуть бути чітко прописані правила, злагодженість взаємодії та контроль донорів на різних етапах проєктів.

Приклади. Досвіди гуртожитку для ВПО з Маріупольської громади у Дніпрі, соціального хостелу у Конотопській громаді, проєкту «КО-ХАТИ», проєкту Міжнародної організації з міграції показують різні варіанти та підходи до забезпечення внутрішньо переміщених осіб соціальним житлом (у широкому розумінні). Аналіз цих та інших прикладів дозволяє проєктувати зміни національного законодавства і пропонувати рекомендації для втілення наступних активностей і проєктів. Досвід країн ЄС пропонує різні моделі регулювання і розвитку соціального житла.

Рекомендації. Зважаючи на те, що житлова криза в Україні, зумовлена повномасштабним російським вторгненням, триває уже два роки, пріоритетом держави, місцевих органів влади, міжнародних, гуманітарних і громадських організацій є перехід від надзвичайних короткострокових заходів до довгострокових сталих рішень. У випадку житлової допомоги ключовим таким рішенням є розвиток системи соціального житла (у широкому розумінні) на місцевому рівні.

Неурядові гуманітарні організації можуть запропонувати місцевим органам влади підтримку у вигляді фінансування, експертизи та партнерства для створення соціального житла (у широкому розумінні), зокрема й шляхом переобладнання наявних будівель для проживання ВПО.

Модель для гуманітарних організацій з імплементації проєктів допомоги місцевим органами влади у створенні соціального житла (у широкому розумінні) передбачає дві фази. Першу фазу можна імплементувати негайно в рамках наявної законодавчої рамки і зумовлених нею обмежень. Її фокусом є передусім реагування на наявні потреби. На цьому етапі створення житла може відбуватися у партнерстві між органами місцевого самоврядування та їхніми комунальними підприємствами і місцевими громадськими організаціями. Можливість запровадження орендної плати для підтримки довгострокової сталості житла на цьому етапі є неможливою. Перехід до другої фази вимагає наявності відповідних законодавчих умов. Друга фаза спрямована на забезпечення сталого розвитку соціального житла (у широкому розумінні) у довготривалій перспективі. Провайдерами житла на цьому етапі можуть бути як комунальні підприємства, так і громадські організації, а ключовою умовою є поєднання житла, що надається повністю без орендної плати, із житлом, що надається за доступну орендну плату.

План імплементації проєктів підтримки має складатися з підготовчого етапу, етапу відбору громад для співпраці, етапу спільного планування, розвиткового етапу, що передбачає створення житла, а також експлуатаційного етапу, на якому відбувається його повноцінне функціонування. Важливими елементами моделі на кожному з етапів є заходи з координації ключових стейкхолдерів, заходи з підвищення спроможності і навчання партнерських громад, а також заходи з залучення спільноти й уповноваження мешканців і мешканок житла.

Методологія

Повномасштабне російське вторгнення спричинило найбільшу житлову кризу в історії України після здобуття незалежності у 1991 році. Через воєнні дії мільйони людей були вимушені покинути дім, багато домівок було зруйновано. У перші дні після початку вторгнення надання прихистку було одним із ключових пріоритетів для місцевих органів влади і громадянського суспільства у порівняно безпечних регіонах країни. На другому році після цього ключовим викликом у сфері житла залишається пошук сталих, доступних і довгострокових рішень для забезпечення житлом тих, хто цього потребує. Зважаючи на великий масштаб потреби, її задоволення не є можливим без міжсекторальної співпраці, допомоги й об’єднання зусиль.

Метою цього дослідження було з’ясувати потенціал, умови та перешкоди для неурядових організацій у підвищенні спроможності місцевих органів влади у розвитку сектору соціального житла (у широкому розумінні) для ВПО та інших вразливих груп як довгострокового рішення в умовах повномасштабного російського вторгнення в Україну.

Поняття соціального житла в Україні може мати широке і вузьке розуміння. У вузькому розумінні соціальним житлом є житло, що належить до житлового фонду соціального призначення. У широкому розумінні до соціального житла належить не лише житло з фонду соціального призначення, а й інші види забезпечення житлом, що передбачають надання місця для проживання без орендної плати або за доступну орендну плату. Таким чином, до поняття соціального житла у широкому розумінні належить житло не лише з фонду соціального призначення, а і з фонду тимчасового призначення (зокрема й для ВПО), а також місця тимчасового проживання. Щоб уникнути плутанини, у цьому звіті, коли йдеться про Україну, ми уточнюємо, чи мається на увазі 1) житловий фонд соціального призначення, тобто соціальне житло у вузькому розумінні, чи 2) соціальне житло у широкому розумінні.

Зважаючи на мету цього дослідження, до нього не були включені питання оренди житла у приватному секторі, іпотеки чи інших фінансово-кредитних механізмів. У дослідженні розглянуто потенціал, умови та перешкоди для неурядових організацій, а його завданням був збір інформації та розробка рекомендацій, релевантних для неурядових організацій, які мають можливість впроваджувати масштабні програми підтримки створення чи переобладнання житла, а також підвищення спроможності органів влади.

Для реалізації мети дослідження ми використали комбіновану дослідницьку методологію із застосуванням якісних методів соціальних досліджень (експертні інтерв’ю, фокус-групові дискусії) та кабінетного дослідження (аналіз законодавства і літератури, збір даних через запити на доступ до публічної інформації). 

Кабінетний етап передбачав аналіз законодавства та нормативно-правових актів у сфері соціального житла (у широкому розумінні) в Україні, а також попередніх досліджень і публікацій, присвячених питанню забезпечення житлом, зокрема для ВПО. Огляд законодавства та літератури дозволив визначити основні правові рамки роботи сфери соціального житла (у широкому розумінні), а також зони відповідальності місцевих органів влади і неурядових організацій стосовно створення й утримання соціального житла (у широкому розумінні), включно з тимчасовим житлом і житлом для ВПО.

Крім цього, кабінетне дослідження передбачало надсилання й опрацювання запитів на доступ публічної інформації обласним адміністраціям і територіальним громадам для збору даних щодо кількості соціального житла (у широкому розумінні), потреби у такому житлі та місцевих програм забезпечення житлом. Запити були надіслані в обласні адміністрації всіх областей, крім тих, на значній частині території яких тривають активні бойові дії або окупація (Херсонська, Запорізька, Луганська, Донецька), а також у Київську міську адміністрацію. Перелік територіальних громад був визначений вибірковим чином з урахуванням географічного і типологічного різноманіття. Частина обласних адміністрацій також переспрямували запити районним адміністраціям або територіальним громадам.

Основою польового етапу були глибинні напівструктуровані інтерв’ю з експертами й експертками, представниками та представницями державних і місцевих органів влади та комунальних установ. Респонденти і респондентки були обрані цільовим методом відповідно до списку контактів. Метою інтерв’ю був збір експертних оцінок потреб і бачень муніципалітетів щодо соціального житла (у широкому розумінні), основних викликів під час повномасштабного вторгнення, досвіду взаємодії з неурядовими організаціями чи донорами у сфері соціального житла (у широкому розумінні) та планів реалізації потенційних чи наявних програм підтримки житлом ВПО та інших вразливих груп. Всього було проведено 30 інтерв’ю, з яких 20 — із представниками та представницями територіальних громад і 10 — із експертами й експертками та представниками і представницями громадських організацій та ініціатив.

Польовий етап також включав фокус-групові дискусії з ВПО різного віку та статі, які проживають і не проживають у колективних центрах. Метою фокус-групових дискусій був збір потреб, мотивацій, оцінок, готовності участі у можливих програмах з точки зору ВПО. Проведення 4 фокус-групових дискусій дозволило врахувати досвіди різних підгруп ВПО за соціально-демографічними характеристиками, щоби краще зрозуміти їхні потреби. Зокрема, фокус-групи були проведені з:

  • ВПО, які орендують житло;
  • ВПО, які живуть у модульному містечку;
  • ВПО, які живуть у гуртожитку;
  • ВПО, які живуть у переобладнаних школах/садочках.

Крім цього, в рамках дослідження були використані результати Лабораторії житлового лідерства — триденного заходу, організованого Cedos 7–9 грудня 2023 року, під час якого 24 представники та представниці органів влади і громадських організацій напрацьовували рекомендації щодо розвитку житлової сфери в Україні.

До обмежень цього дослідження можна віднести такі. По-перше, серед громад, представники та представниці яких погодилися взяти участь у дослідженні або надали відповіді на запити, можуть переважати ті, хто були більш зацікавленими в розвитку сектору соціального житла (у широкому розумінні). Зважаючи на це, позиції громад, які мають меншу зацікавленість, можуть бути недопредставлені у цьому дослідженні.

По-друге, у запитах на інформацію та інтерв’ю було зазначено, що метою дослідження є створення рекомендацій для організації, що потенційно може надати допомогу громадам. Це могло мати вплив на бажання потенційних інформантів та інформанток погоджуватися на розмову, а також на відвертість відповідей.

По-третє, відповіді обласних адміністрацій і громад на запити на інформацію були неоднорідними. Різні органи влади вибірково відповідали за пунктами запитів. Наприклад, обласна адміністрація могла повідомити про кількість затверджених місцевих програм підтримки соціального житла (у вузькому розумінні), але не надати жодної інформації щодо кількості уже наявного житла соціального призначення. Частина обласних адміністрацій, зокрема Львівська, Волинська, Закарпатська, не надали жодної змістовної інформації по жодному із запитуваних пунктів.

Завантажити повний звіт у PDF (5 МБ)