Історія та етапи становлення держави загального добробуту

Що таке держава загального добробуту (welfare state) або ж соціальна держава? Існує багато дефініцій. Автором одного з найперших вичерпних наукових визначень є британський історик Аса Бріґґз. У своїй праці «Держава загального добробуту в історичній перспективі» (1961), він пише, що «держава загального добробуту — це держава, у якій влада використовує політичні та адміністративні дії, аби змінити результати ринкових сил, принаймні у трьох вимірах: 

  • по-перше, шляхом гарантування індивідам та сім’ям мінімального рівня доходу незалежно від ринкової цінності їх роботи або власності; 
  • по-друге, шляхом звуження міри нестабільності, забезпечуючи необхідну підтримку у всіх непередбачених соціальних ситуаціях, таких як хвороба, літній вік, безробіття, тощо;
  • по-третє, забезпечуючи, аби всі громадяни, незалежно від класових чи статусних відмінностей, отримували певний типовий набір соціальних послуг за найкращими стандартами з доступних.

Тож соціальна держава — це така держава, яка бере на себе зобов’язання захистити людей від можливих негативних соціальних наслідків тих чи інших життєвих подій або ж згладити їхній негативний вплив на життя людей. Це може бути як шляхом прямої грошової допомоги, так і шляхом забезпечення доступу до певних послуг. Конкретні політики (як-от пенсійна, сімейна тощо) такої держави визначають набір соціальних прав, за дотримання яких вона відповідає.

Втім, визначення того, хто належить до кола потенційних отримувачів такої допомоги, а також того, що саме держава повинна гарантувати, було предметом як наукових дискусій, так і політичної боротьби протягом усієї історії держави загального добробуту і лишається таким досі. Відповідно, далеко не всі держави беруть на себе однакові зобов’язання.

Витоки держави загального добробуту сягають останньої чверті XIX-го століття. Вони пов’язані з глибокими економічними, соціальними та політичними трансформаціями того часу: індустріалізацією, урбанізацією, підйомом промислового капіталізму та демографічними змінами. З одного боку, ці зміни підірвали традиційні форми соціального захисту, що їх забезпечувала сім’я, церква, благодійні установи, попередні професійні об’єднання міського ремісництва (гільдії, цехи), а з іншого — зростання продуктивності виробництва, що супроводжувало ці зміни, забезпечувало необхідні ресурси для вирішення цієї проблеми. Окрім цього, формування національних держав та поширення громадянських прав створило необхідні інституційні засади для політичної артикуляції зростаючих соціальних потреб населення, яке все більше урбанізувалося і все більше було зайняте саме найманою працею і, зокрема, працею на виробництві.

Хоча багато держав зіткнулися з необхідністю реагувати на нові виклики, і це сталося приблизно в один і той самий час, форми розвитку держави загального добробуту суттєво відрізнялися. Це суттєвою мірою спричинено відмінностями в політичних культурах, а також соціально-політичною боротьбою в цих країнах.

Власне, саме в цей період, у 1880-х роках, Отто фон Бісмарк, рейхсканцлер Німецької імперії, започаткував систему соціального страхування для «блакитних комірців» — працівників фізичної праці на великих підприємствах. Це була перша системна відповідь держави на соціальні ризики (хвороба, травма, старість) для робітників індустріальної економіки. Так, у 1883 році вийшов «Закон про страхування на випадок хвороби», у 1884 — «Закон про страхування від нещасних випадків», у 1889 — «Закон про страхування на випадок старості та інвалідності». Звісно, така система мала значні обмеження, адже передбачала соціальний захист лише індустріальних робітників, а не всіх працюючих і не охоплювала найбідніші верстви суспільства.

Для більшості країн перший період дійсного розширення соціального захисту припав на період між двома світовими війнами. Розпад імперій та демократизація уможливили політичну репрезентацію ширшої частини населення й становлення потужних робітничих і соціал-демократичних партій. Окрім того, соціально-економічні наслідки Першої світової, особливо у тих країнах, чия інфраструктура зазнала значних руйнувань і де було мобілізовано безпрецедентно велику частку чоловіків, були настільки відчутними, що держави були змушена взяти на себе більшу роль у соціальній підтримці, ніж це було раніше. Так, у цей період поступово запроваджуються перші повноцінні системи загальнонаціонального страхування на випадок безробіття.

Сам термін «держава загального добробуту» був використаний вперше під час Другої світової війни. Його автором є Вільям Темпл, архієпископ Кентерберійський, який протиставляв warfare state — режим держави, орієнтованої на забезпечення військової потужності, welfare state — державі з тими соціальними пільгами, якими британський уряд передбачав забезпечити своїх громадян, щойно війна завершиться. Одним із найвідоміших основоположних документів сучасної держави загального добробуту є «План Беверіджа», опублікований у 1945 р., який пропонував стратегію створення загальної системи соціального та медичного забезпечення шляхом запровадження соціального страхування. «План Беверіджа» виражає новий ідеал держави, де доступ до соціального захисту гарантований кожному як право. Саме цим він суттєво відрізняється як від реформ О. фон Бісмарка, які прив’язували соціальний захист до працевлаштування, так і від більш ранньої системи у самій Британії, запровадженої «Законом про бідних» у 1834 р., яка розповсюджувала мінімальний захист виключно на тих, хто опинився за межею бідності, в обмін на фактично примусову працю у так званих «робітних будинках».

Тож саме 1945 рік можна вважати ключовою датою, адже саме у період другої світової війни сформувалося сучасне розуміння соціальної політики та держави загального добробуту, яке засновувалося на визнанні соціальних прав ключовим елементом універсальних прав людини.

Необхідність відбудови економіки після Другої світової війни стимулювала економічне зростання та знову забезпечила ресурси для розширення політик держави загального добробуту небувалого досі масштабу. Цей період, що тривав до середини 1970-х, дослідники називають «золотою добою держави загального добробуту».

Повоєнну державу загального добробуту на Заході вирізняло експліцитне прагнення перерозподілу як доходів, так і життєвих шансів в інтересах тих, для кого безпосередні ринкові механізми є найменш сприятливими, а також широкий політичний консенсус щодо цього перерозподілу. Конфлікти, які виникали, пом’якшувалися балансом між інтересами організованих робітників, тобто профспілок, роботодавців та держави, адже це також був час розквіту соціального діалогу.

Вперше глобальний перегляд «меж» соціальної держави відбувся у багатьох європейських країнах у період 1970-х — 1980-х на тлі так званої «нафтової кризи», різкої інфляції, економічного спаду та зростання безробіття. З цього моменту бере початок період переформатування держави загального добробуту і поступового скорочення видатків на соціальну сферу. В низці країн до влади приходять політики, які ставлять під сумнів як ефективність, так і легітимність такого щедрого соціального захисту, а також економічну політику, яка його уможливлювала (передусім ідеї кенсіанства).

Дискусія щодо того, де проходить межа відповідальності держави за страхування людини від життєвих ризиків та неуспіху на ринку, продовжилася у 1990-х роках разом зі зміною структури ринку праці, зростанням частки сервісної економіки, демографічними змінами, зокрема, збільшенням тривалості життя та зростанням потреби у довготривалому догляді.

Після фінансової кризи 2008 року багато європейських країн зіткнулися зі стрімким зростанням державного боргу та бюджетних дефіцитів. У відповідь уряди багатьох країн, часто за участі міжнародних фінансових інституцій, запроваджували політики жорсткої економії, спрямовані на скорочення державних витрат і стабілізацію фінансів. Хоча політики жорсткої економії досягли свого піку на початку 2010-х років, після чого поступово пом’якшувалися, фактично, поступово змінюється сама логіка соціальної держави. Якщо раніше вона розглядалася як механізм колективного захисту від соціальних ризиків, то в умовах жорсткої економії дедалі більше акцент переноситься на індивідуальну відповідальність за власний добробут, а одним з основних акцентів соціальних програм стає стимулювання участі на ринку праці.

У 2015 році, у Західній Європі, економічна криза змінилась так званою «кризою шукачів притулку» («refugee crisis») — періодом, названим так передусім частиною політиків, коли внаслідок війн на Близькому Сході, зокрема у Сирії, до країн Західної Європи прибули сотні тисяч шукачів притулку. В цей час відбувається сплеск так званого «welfare-шовінізму», тобто поглядів, що передбачають підтримку обмеження групи отримувачів соціального захисту та недоступності його для умовних «інших».

Пандемія коронавірусу у 2020–2021 роках змушує значну частину держав знову суттєво збільшити витрати на соціальну підтримку і відійти від жорстких бюджетних правил; зокрема, такі зміни відбуваються на рівні ЄС.

Основні типи моделей сучасних соціальних держав

Дослідниками було зроблено багато спроб описати наявні підходи до соціальних політик у різних країнах і створити класифікації, які б узагальнювали найбільш поширені моделі соціальних держав. Однією з «класичних» лишається типологія, розроблена данським соціологом Гостою Еспіном-Андерсеном у праці «Три світи капіталізму загального добробуту» (1990). Еспін-Андерсен виділяє два основні принципи, які на його думку, лежать в основі всіх держав загального добробуту, структуруючи їх політики:

  1. декомодифікаційний: до якої міри соціальні пільги та послуги забезпечуються людині як право безвідносно до її попередніх внесків; відтак, наскільки людина є незалежною від участі у ринку для забезпечення необхідних засобів до існування;
  2. стратифікаційний: які типи соціальної стратифікації та солідарності у суспільстві підтримують існуючі соціальні політики (тобто, наскільки ми згладжуємо чи цементуємо наявні нерівності).

Поняття комодифікації, до якого звертається Еспін-Андерсен, вживається для позначення змін, пов’язаних зі становленням сучасних капіталістичних суспільств, які призвели до перетворення людських потреб і робочої сили на товари; відтак добробут індивіда став залежним від грошових відносин. Еспін-Андерсен пише: «Добробут [індивіда], якщо не саме виживання, стали залежними від чийогось бажання найняти його робітничу силу. […] ринок перетворився на тюрму для робітника, у якому він змушений поводитися як товар, аби вижити». Еспін-Андерсен стверджує, що, власне, впродовж всієї історії розвитку держав загального добробуту, конфлікти точилися щодо того, яка «міра імунітету від ринку є прийнятною».

Еспін-Андерсен виділяє три моделі соціальних держав:

  1. ліберальну модель англосаксонських країн,
  2. континентальну консервативну модель,
  3. соціал-демократичну модель скандинавських країн.

Ліберальна модель держави загального добробуту втілює ідеї індивідуалізму та верховенства ринку і забезпечує низький рівень декомодифікації. Рівень перерозподілу багатства є незначним. У ліберальній моделі система соціального захисту фактично «розшаровується» на дві групи людей: на невелику частину населення, що є найбіднішою та отримує державну допомогу, яка покриває лише мінімальні потреби, і на більшість, що покладається на приватне страхування та особисті заощадження.

Консервативна модель передбачає, що безпосередній вплив держави обмежується наданням соціального забезпечення та виплат для підтримання того рівня добробуту, який пов’язаний із соціальним статусом індивіда. Рівень декомодифікації в цих державах є поміркованим, а сфери солідарності у суспільстві є досить вузькими та корпоративістськими. Тобто соціальний захист прив’язаний до зайнятості людини і часто — до конкретної професійної групи.

У державах соціал-демократичної моделі рівень декомодифікації є високим, а система соціального захисту є універсальною і всеохопною — як зазначає Еспін-Андерсен, вона «передбачає рівність за найвищими стандартами, а не лише забезпечення мінімальних потреб, як це відбувається у інших моделях» — відтак, сприяє солідарності всіх членів суспільства. У ній соціальне забезпечення є універсальним правом на соціальний захист незалежно від попередніх внесків індивіда. Всі верстви населення включені в одну універсальну систему соціального страхування.

Історія формування соціальної політики на українських теренах

Територія сучасної України протягом кінця XVIII — початку XX ст. була поділена між Російською та Австро-Угорською імперіями, в яких були дещо відмінні траєкторії розвитку соціальної політики. У Російській імперії страхування від нещасних випадків на виробництві, пенсії для окремих категорій працівників (держслужбовців, військових), а також так звані лікарняні каси на виробництві розвинулися у перше десятиліття XX ст. При земствах також існували деякі програми підтримки, але лише для найбільш нужденних і залежали, великою мірою, від волі місцевих дворян. Також важливу роль у допомозі нужденним відігравали церква та приватна філантропія.

Лікарняні каси на підприємствах, пенсійне страхування, а також страхування від нещасних випадків на виробництві в Австро-Угорській імперії були запроваджені майже одночасно з реформами Бісмарка та охоплювали дещо більшу частину населення. Муніципальні соціальні служби в містах були подібні до тих, що були в інших країнах Західної Європи. Також сильнішою була традиція кооперативних рухів і кредитних спілок, які ставали ще одним каналом взаємодопомоги. Також в Австро-Угорщині раніше з’явилися політичні партії, які могли боротися за соціальні права селян і робітників.

У 1917 р., внаслідок розпаду Російської імперії, на території України розпочалися державотворчі процеси. Українська Центральна Рада, парламент Української Народної Республіки, намагалася впроваджувати деякі аспекти соціальної політики. Саме вона запровадила на українських теренах 8-годинний робочий день; впроваджувалиcя заходи для запобігання експлуатації праці. До того ж, Центральна Рада ухвалила кілька законів про передачу землі селянам. Також у цей короткий період незалежності було легалізовано профспілки, що дало змогу розпочати спроби заснувати соціальний діалог між ними, державою та роботодавцями. Крім того, Рада вживала заходів для регулювання цін на продукти та забезпечення містян харчами.

Однак важливо усвідомлювати, що такі нововведення впроваджувалися в часи війни, політичної нестабільності та складної економічної ситуації. Інституційна слабкість Центральної Ради та подальші історичні події призвели до того, що цей проєкт соціальної політики так і не встиг повноцінно розвинутися.

Соціальна політика в незалежній Україні розвивалася на базі політик, які впроваджувалися в часи Радянського Союзу. У науковій спільноті триває дискусія щодо того, чи був СРСР державою соціального добробуту. Одна з основних цілей соціальної держави на Заході — сприяти тому, щоб «люди та сім’ї могли підтримувати соціально прийнятний стандарт життя незалежно від участі на ринку та успіху в цьому» (класичне визначення данського Гости Еспінг-Андерсена) — тобто згладжувати нерівності, створені ринковою економікою. Поруч із тим, у Радянському Союзі та його сателітах будувалася не ринкова, а планова економіка, і всі люди проголошувалися рівними. Частина дослідників все ж сходиться до думки, що, оскільки СРСР та держави соцтабору брали на себе відповідальність, принаймні, за забезпечення основних потреб своїх громадян та зниження економічної нерівності, яка все ж була, необхідно визнати, що вони утворювали певну окрему форму держави загального добробуту.

Переважна більшість дослідників виділяє такі три основні компоненти, які її характеризують: 

  1. суцільна, і «квазі-обов’язкова» гарантована зайнятість як для чоловіків, так і для жінок; 
  2. широкий та універсальний соціальний захист, 
  3. розвинена система соціальних сервісів та додаткових виплат і пільг, зазвичай прив’язаних до місць працевлаштування.

Також слід відзначити ще велику міру субсидованості продуктів харчування, комунальних послуг та житла, а також безкоштовне медичне забезпечення та освіту.

У багатьох характеристик цього режиму були як позитивні, так і негативні сторони. За суцільною зайнятістю частково приховувалося системно вбудоване приховане безробіття у вигляді надлишкової зайнятості. Окрім того, прив’язаність соціального захисту до працевлаштування лишала осторонь тих, хто все ж був безробітним, а система соціальної підтримки для багатьох категорій населення, як-от людей з інвалідністю, була досить фрагментованою. Декларовані державою гарантії житла також не завжди виконувалися ефективно, а саме житло нерівномірно розподілялося між різними соціальними групами (наприклад, між робітниками та «номенклатурою», працівниками деяких професій). Це було характерно і для деяких інших соціальних благ. Таким чином, соціальна політика певною мірою працювала на підтримання наявних статусних відмінностей, відтак має риси корпоративістської (консервативної) моделі.

Особливості розвитку економіки СРСР та його сателітів і політичні пріоритети зумовлювали обмеженість ресурсів, доступних для фінансування соціальної політики. Наприкінці 1980-х, за часів перебудови, було затверджено низку реформ, аби «модернізувати» соціальне забезпечення, проте їх не було уповні реалізовано.

Серед дослідників немає згоди щодо того, чи є режими, що утворилися в країнах після розпаду СРСР, зокрема в Україні, повноцінними державами загального добробуту. На те, як соціальна політика розвивалась після здобуття Україною незалежності, найбільше вплинув спадок систем соціального захисту радянського періоду, економічні проблеми перехідного періоду, втручання міжнародних фінансових інституцій, внутрішньополітичні чинники, а також перетворення на шляху до вступу у ЄС.

Після розпаду СРСР та отримання Україною незалежності держава зіткнулася з багатьма викликами: на тлі економічного спаду та переходу до ринкової економіки можливості урядів фінансувати соціальні видатки скорочувалися. Впливала на це і зростаюча частка тіньової економіки і, відповідно, неформальної зайнятості. Фактично вже через 10 років після розпаду Радянського Союзу, більшість пострадянських держав, зокрема, і Україна мали вищий рівень приватизації соціальної сфери в цілому і вищий рівень ексклюзії у доступі до них, навіть порівнюючи з державами Центральної Європи, які теж раніше належали до так званого «соціалістичного табору».

Окрім того, перехід до ринкової економіки призвів до появи проблем, врегулювання яких системами соціального захисту, що існували в країнах за радянського періоду, не передбачалося. Зокрема, через масову приватизацію державних підприємств або їх занепад занепадає й попередня соціальна система, що гарантувала працездатним людям майже пожиттєву зайнятість, а соціальне забезпечення було прив’язане до місця працевлаштування й адмініструвалося профспілками. Так, зростає безробіття, а також поширюється «номінальна працевлаштованість» без регулярної оплати. Досить масштабним стає явище так званих «працюючих бідних» (working poor) — тобто людей, які працевлаштовані, але їхній дохід перебуває за межею бідності через недостатню кількість робочих годин або низьку зарплату. Скорочення соціальних сервісів (як-от досить сильне скорочення мережі садочків, особливо у сільській місцевості) та інших гарантій держави у сфері соціального захисту призвели до збільшення обсягу доглядової праці, яку виконують жінки, а також до фемінізації бідності.

Загалом, Україна, як і багато інших пострадянських держав, перетворилася на гібридну модель соціальної держави, яка, по суті, поєднує в собі риси консервативної та ліберальної моделей. При цьому, характерними для неї є також глибоко вкорінені засади універсалізму та солідаризму в окремих політиках; високий рівень охоплення соціальним забезпеченням, проте відносно низький обсяг самих виплат; перехід від універсальної до адресної соціальної допомоги; низька поінформованість про наявні соціальні права і гарантії, а також та процедурні складнощі у тому, щоб ними скористатися; поширене ототожнення соціального захисту із радянським минулим; низький рівень довіри до держави та її інституцій і водночас високий рівень очікувань від них. 

Різні погляди на ідеальну модель соціальної політики

Досліджуючи мотиви людей щодо підтримки тих чи інших моделей соціальних політик і різних очікувань від держави, німецький соціолог Штефан Мау ввів поняття моральної економіки соціальної держави. Аналіз, проведений Мау, демонструє, що ті відмінні типи перерозподілу благ, що характерні для систем соціального захисту у державах загального добробуту різних моделей, розвивають у людей відмінні норми реципрокності (тобто уявлення про справедливий взаємообмін) та відносин між тими, хто користується програмами соціального забезпечення, та тими, хто їх фінансує. Це призводить до виникнення різних «моральних економік» у різних державах загального добробуту. У своїй праці «Моделі держави загального добробуту та норми соціального обміну» (2004) Мау пише, що моральна економіка соціальної держави — це стійка логіка соціальної підтримки перерозподільного характеру соціальних благ, яка передбачає взяття зобов’язання за долю менш заможних людей, які стикаються з ризиками. Таким чином, різні моральні економіки пов’язані з різними мотивами. підтримки соціальної держави. Мау виділяє такі чотири типи мотивів:

  1. «Узагальнена реципрокність», за якої люди сприймають себе учасниками певного колективного солідарного контракту взаємопідтримки і значною мірою толерують можливий «якісний та кількісний дисбаланс власних внесків і можливої вигоди» (умовно, «я буду фінансувати систему, хоча мені можливо і не знадобиться нею скористатися»). Таке сприйняття є характерним для держав з універсалістськими механізмами соціального забезпечення, що за допомогою редистрибуції прагнуть зменшити різницю в доходах. Соціальні пільги та послуги в таких державах охоплюють все населення впродовж усього життя й розподіляються на однакових підставах.
  2. «Диспозиційна реципрокність», за якої взаємність між громадянами проявляється у формі колективного розділення можливих соціальних ризиків: так, ті люди, які рідше стикаються із ними і не потребують соціального забезпечення від держави, підтримують надання соціального захисту тим, хто частіше цього потребує, виходячи з очікування, що за потреби вони теж зможуть ним скористатися. Таке сприйняття є характерним для держав, що пріоритизують забезпечення громадянам мінімальної соціальної та економічної захищеності, а не зменшення різниці у доходах шляхом їх перерозподілу. Соціальне забезпечення має вигляд або однакових для всіх фіксованих пільг, або пільг, розрахованих на покриття конкретної соціальної проблеми.
  3. «Реципрокність, що зобов’язує», полягає у такому розумінні взаємності, при якому ті громадяни, що отримують соціальну допомогу повинні демонструвати зусилля для самозабезпечення та самостійного подолання своїх соціальних проблем, в той час як ті види допомоги, що не передбачають подібних вимог від її отримувачів, переважно не знаходять підтримки серед населення. Є найбільш поширеною серед населення країн ліберальної моделі соціальної держави, що передбачає державне втручання лише після того, як усі ресурси індивіда та його сім’ї вичерпані. Загалом, основний легітимний фокус соціальної політики вбачається у запобіганні бідності, а система соціального захисту є фрагментованою.
  4. «Збалансована реципрокність», за якої громадяни не демонструють великого запиту на певну «морально вмотивовану щедрість», оскільки соціальне забезпечення — послуги, пільги, виплати — сприймається в першу чергу як повернення раніше зроблених індивідом внесків до системи соціального страхування; відтак виплати в один бік (без попередніх внесків) не отримують широкої підтримки. Є найбільш поширеною серед населення країн консервативної моделі соціальної держави, що базується на соціальному страхуванні, передбачає високий рівень пропорційності між внесками та отриманими виплатами і відносно невисокий рівень перерозподілу доходів у суспільстві.

Таким чином, з одного боку, наше становище в суспільстві впливатиме на підтримку тих чи інших соціальних політик. Люди схильні підтримувати те, чим вони потенційно можуть скористатися. Наприклад, молоді батьки підтримуватимуть державні програми забезпечення житлом для молодих батьків. З іншого боку, на наші погляди щодо соціальної політики впливатимуть і наші уявлення про належне та справедливе — у якому суспільстві ми б хотіли жити, який соціальний контракт ми б хотіли бачити. З одного боку, наявні соціальні політики є результатом історичної боротьби за права та гарантії. Поруч із цим, наявна соціальна модель має вплив на наші уявлення про те, що є прийнятним і справедливим.

Подія «Соціальна політика в Україні» відбулася в межах проєкту «Лабораторія доказового відновлення і згуртованості», що виконується за фінансової підтримки Програми Matra Королівства Нідерланди.