Національна рада з відновлення України від наслідків війни була створена Указом Президента України Володимира Зеленського 21 квітня 2022 року. Менш ніж за три місяці вона підготувала проєкт Плану відновлення (доступний за посиланням), розрахований до 2032 року. Він складається з 23 частин, напрацьованих відповідними робочими групами. Одна з них має назву «Будівництво, містобудування, модернізація міст та регіонів України» і координується Міністерством розвитку громад і територій (Мінрегіон).

Документ, напрацьований цією групою (надалі — План), складається із кількох частин: вступної частини (загальне бачення, ключові принципи, загальна аналітика) та чотирьох розділів, кожен з яких опрацьовує від чотирьох до шести проблем. Для вирішення кожної з проблем встановлено мету, що розкладається на цілі для трьох часових етапів (1, 3 і 10 років) із визначеними заходами і вимірюваними показниками досягнення. Додатками до Плану є аналіз поточного стану реалізації програмних документів у відповідних сферах, а також пропозиції щодо вдосконалення нормативно-правового забезпечення і список пропонованих загальнонаціональних проєктів.

Бачення, ключові принципи і структура Плану

Загалом, тема житла не винесена у назву Плану і робочої групи. Це досить симптоматично для житлової політики України. Вона часто підмінюється політикою будівництва (яка згадується в назві), енергоефективності. Забезпечення житлом розглядається як технічне питання, що не потребує відповідей на рівні концепцій і політик.

На початку проєкту Плану викладено загальне бачення і принципи, на основі яких має відбуватися відновлення. Зокрема, ідеться про те, що «усі громадяни, які втратили домівки у зв’язку з військовою агресією РФ, повинні бути забезпечені житлом». Серед принципів закладене гасло «відбудувати краще, ніж було». Крім цього, до принципів віднесені відкритість і прозорість, європейська інтеграція, сталий розвиток, енергетична незалежність, інклюзивність і цивільний захист. Прикметно, що соціальні питання і справедливий розподіл розглядаються лише через призму інклюзивності.

План складається з чотирьох розділів:

  1. Відновлення та стимулювання розвитку регіонів
  2. Регулювання у будівництві
  3. Житло, енергоефективність, цивільний захист
  4. Інфраструктура систем життєзабезпечення

Розділ «Житло, енергоефективність, цивільний захист» опрацьовує шість проблем:

  1. зруйноване і пошкоджене житло;
  2. у частини людей немає житла і ресурсів для його забезпечення;
  3. неефективне утримання та обслуговування багатоквартирних будинків;
  4. недостатня кількість споруд цивільного захисту і укриттів;
  5. висока енергетична і кліматична вразливість громад через нераціональне використання палива та енергії;
  6. висока енергомісткість житлових і громадських будівель.

У цьому тексті ми сконцентруємося у першу чергу на рішеннях, які запропоновані для перших двох і частково третьої проблем, що найбільше стосуються питання забезпечення житлом і були предметом розгляду підгрупи «Житлова політика», до складу якої входив представник Cedos.

Проблема пошкодженого житлового фонду

Метою, яку пропонує План для розв’язання проблеми зруйнованого і пошкодженого житла, є його відновлення або компенсація у разі недоцільності відновлення. Ціллю до кінця 2022 року є відновлення 10% пошкодженого житлового фонду, до кінця 2025 року – відновлення або компенсація 50%, а до кінця 2032 року – відновлення або компенсація 100%. 

На цей рік заплановані обстеження ззовні та всередині, а також легкі ремонтні роботи. План на три роки – запровадити механізм компенсацій, обстежити 100% пошкодженого житла і визначити, яке підлягає відновленню, а яке компенсації, і яким чином вона буде надаватися (серед варіантів – відновлення, будівництва нового житла, купівля нових квартир/будинків). Про грошову компенсацію у Плані не згадується.

Розподіл на кілька етапів і визначення черговості відновлення є важливими, бо відкривають можливість відокремити нерухомість від житла і поставити на перше місце забезпечення людей житлом, і вже далі – компенсацію за втрату майна та нерухомості.

Ключовим для цієї проблеми є ризик нестачі фінансування. Якщо йдеться про репарації, їхня виплата може зайняти багато років (наприклад, Німеччина завершила виплату репарацій за Першу світову війну лише у 2010 році). Вже навіть для проведення легких ремонтів у 2022 році пошук фінансування може бути складністю.

Додатковою складністю для залучення фінансування може стати фрагментованість житлової політики в Україні. Фактично до її формування і реалізації залучені різні міністерства: не лише профільний Мінрегіон, але й Міністерство з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій та Міністерство економіки. Частина проблеми в тому, що Мінрегіон відповідає також за багато інших важливих сфер: регіональний розвиток, містобудування, житлово-комунальне господарство, реформу децентралізації. Для ефективного вирішення житлової кризи вона потребує більшої уваги й пріоритизації, яка є ускладненою в рамках чинної системи повноважень.

Питання відновлення житла має також просторовий вимір. Не у всіх містах, де житло зруйноване, його зараз можливо відновити. Багато міст досі не є достатньо безпечними для повернення, деякі залишаються окупованими. Навіть в межах населених пунктів може постати питання зміни планувальної структури, поверховості чи територіального розміщення. Житлова політика має бути поєднана з містобудівною і регіональною політиками, у тому числі на місцевому рівні. Відновлення житла найкраще здійснювати в рамках комплексних стратегій розвитку.

Питання житла також пов’язане з розвитком економіки, розселенням людей. Частина тих, хто втратили житло, можуть надавати перевагу переїзду в межах України, а не поверненню на попереднє місце. Наразі робочі групи із різних тем працювали окремо, а їхні результати не були скоординовані між собою. Це частково пов’язано з тим, що такий масштабний План розроблявся у дуже стислі терміни. З одного боку, оперативність є важливою. З іншого боку, різні частини Плану ще потребують узгодження між собою. 

Відновлення житла також пов’язане з проблемою управління багатоквартирними будинками. Законопроєкт №7198, що має створити юридичну рамку для компенсації за пошкодження та знищення житла, передбачає, що лише ОСББ, управителі і кооперативи зможуть отримувати компенсації для відновлення спільного майна багатоквартирних будинків. Водночас, у 28% багатоквартирних будинків досі не визначено форму управління відповідно до закону (вони все ще утримуються житлово-експлуатаційними конторами), що формально виключає їх з процесу відновлення. План пропонує спростити механізми управління, а також запровадити інструменти ухвалення рішень співвласни_цями онлайн. Крім цього, у сфері управління та обслуговування житлових будинків до 2032 року заявлено ціль провести капітальні ремонти у 50% багатоквартирних будинків, щоправда, конкретні інструменти розв’язання проблеми відсутності капітальних ремонтів не наведені.

Проблема відсутності у частини людей житла і ресурсів для його забезпечення

План ставить мету забезпечення житлом ВПО і осіб, в яких було пошкоджене житло. Таке формулювання виглядає не достатньо інклюзивним. Воно не враховує людей, які не мали житла і ресурсів для його забезпечення і раніше. Крім цього, частина орендар_ок могли через війну втратити роботу і, відповідно, можливість орендувати житло в умовах зростання цін, при тому, що вони не належать до ВПО і їхнє житло не було зруйнованим. Створення єдиної універсальної програми, яка адресувала б усі наявні проблеми, може бути ефективнішим за множення великої кількості дрібних цільових програм, орієнтованих на окремі групи.

До кінця 2022 року План встановлює ціль забезпечити тимчасовим прихистком усіх, хто його потребує (йдеться і про переобладнання шкіл, садочків, культурних та адміністративних будівель, і про модульні містечка). До кінця 2023 року ціллю є забезпечити 50% потреби сталими рішеннями (компенсацією за оренду, житлом з соціального і тимчасового фондів). До кінця 2032 року планується задовольнити потребу на 100% за допомогою розвинутого ринку і різних інструментів житлового забезпечення.

Першим завданням на 2022 рік План містить визначення потреби в обсягах житла для тимчасового проживання ВПО і людей, чиє житло пошкоджене. Наразі обґрунтовані цифри щодо такої потреби відсутні. Відповідно, це завдання є важливим, щоб житлова політика була базованою на даних.

До кінця 2022 року передбачається також запровадження фінансових механізмів на підтримку оренди для вразливих категорій ВПО і тих, чиє житло було зруйноване. Такі субсидії на оренду є гарною можливістю підтримки у короткостроковій перспективі, але вони не допоможуть розвинути публічну житлову інфраструктуру і можуть зумовити низку викликів. Перш за все, оренда житла в Україні недостатньо врегульована і погано захищена. Зокрема, не регулюються ціни на оренду. План прямо не згадує про необхідність удосконалення регулювання (що є одним з ключових його упущень). Відповідно, можливою є ситуація, що виплата субсидій може збільшити попит на ринку, тож орендодав_иці піднімуть вартість оренди й це знівелює ефект субсидій. У довгостроковій перспективі будівництво чи придбання житла у державну чи муніципальну власність є дешевшим, ніж багаторічна виплата компенсацій за оренду приватним власни_цям. Відповідно, субсидії можуть бути лише недовготривалим механізмом, що обов’язково має супроводжуватися заходами з забезпечення людей сталим житлом. В умовах обмежених ресурсів важливо обирати найбільш сталі способи їхнього використання. 

Одним із заходів Плану є запровадження нових інструментів стимулювання використання порожнього житла для здачі в оренду. Згадується, зокрема, удосконалення оподаткування нерухомості. Йдеться про те, щоби житло, яке не використовується, оподатковувалося додатково для стимулювання власни_ць принаймні здавати його в оренду. Таке рішення є надзвичайно важливим, оскільки наявність порожнього житла у час, коли люди ночують у шкільних спортзалах, є великим етичним викликом для суспільства. Оподаткування житлової нерухомості в Україні потребує також ширшого реформування, зокрема, прив’язки до вартості житла, а не його площі. Визнання необхідності змін цього податку є дуже позитивним.

Важливо, що План передбачає програму розвитку спроможності муніципалітетів отримувати та опрацьовувати міжнародні кредити для будівництва некомерційного житла. Засвідчення потреби підвищувати спроможність органів місцевого самоврядування є великим позитивом. І раніше вони мали відповідальність за наповнення та утримання фондів соціального і неприбуткового житла, однак фактично не справлялися з нею. Не було створено окремих агенцій муніципальної нерухомості, прозорих механізмів громадського контролю (у тому числі наглядових рад) і представництва інтересів мешкан_ок (наприклад, через «профспілки»). Transparency International називали сферу житла однією з найбільш непрозорих на міському рівні. Робота з інформацією – даними, чергами, реєстрами – була і залишається недосконалою. Управління житлом часто є фрагментованим і неефективним. Якщо кількість житла у підпорядкуванні органів місцевого самоврядування збільшиться, потреба у створенні системи ефективного управління лише зросте.

У перспективі трьох років План передбачає розвиток фондів соціального і тимчасового житла. Йдеться про такі заходи:

  • інвентаризація приміщень і визначення тих, які можуть використовуватися для проживання; 
  • визначення потреби в обсягах соціального і тимчасового житла;
  • запровадження нових і удосконалення наявних механізмів наповнення фондів тимчасового і соціального житла (викуп, переобладнання нежитлових приміщень у житлові, використання безхазяйних приміщень і відумерлої спадщини, стимулювання використання наявної нерухомості, зміна цільового призначення); 
  • спрощення механізмів виділення земельних ділянок для будівництва соціального, тимчасового, неприбуткового орендного і кооперативного житла;
  • зміна підходу до державної черги на житло у напрямку більш конкретних списків соціальних і житлових потреб.

У десятирічній перспективі ці заходи пропонується доповнити завершенням безоплатної приватизації житла; удосконаленням державних, регіональних і місцевих житлових програм шляхом перенаправлення державного фінансування від фізичних осіб на муніципальні житлові компанії; а також створення стабільних і життєздатних неприбуткових муніципальних житлових фондів та/або муніципальних житлових підприємств.

Велика увага до розвитку фондів соціального і тимчасового житла є дуже позитивною. Формально вони існують уже десятки років, однак фактично не є наповненими. Тимчасовий фонд спершу був орієнтовний на людей, які не можуть виплатити іпотеку чи втратили житло внаслідок аварії або руйнації, біжен_ок з інших країн, а після 2014 року – також ВПО. Соціальне житло спрямоване на людей, які мають низький дохід і належать до вразливих категорій. Обидва ці фонди мають схожі функції й фактично використовуються для довгострокового проживання. Однак, вони адмініструються окремо. Для кожного з цих фондів ведеться окремий облік потреб, люди можуть стояти на обох обліках одночасно, вони не звіряються між собою. З точки зору ефективності адміністрування виглядає доречним об’єднання обох фондів. Їхні відмінності є радше бюрократичними артефактами, в яких часто не розбираються навіть представни_ці органів влади, відповідальні за їхнє утримання.

Складним моментом буде перехід від тимчасового у стале житло. Існує ризик, що люди, які отримають прихисток у школах, спортзалах або модульних містечках, не отримають кращих варіантів постійного житла – і ці тимчасові кризові рішення стануть довготривалими. Подібний сценарій уже мав місце із модульними містечками, зведеними у кількох містах після 2014 року. Недостатньо забезпечити людей лише кризовим прихистком або некомфортним тимчасовим житлом у надії, що усі вони зможуть самостійно знайти собі постійну альтернативу протягом кількох місяців чи кількох років. Щонайменше частина людей не зможе зробити цього самостійно. Відповідно, завданням держави є підготовка системи забезпечення такої потреби у сталому і гідному житлі довгостроково.

Важливими кроками є також запланована зміна підходів до квартирних черг і зупинка приватизації. Фонди соціального і тимчасового житла, тобто житла у публічній власності, будуть необхідними і в майбутньому. Ця потреба не є тимчасовою. Відповідно, житло, збудоване за кошти державного бюджету чи міжнародних донорів, має залишитися у публічній власності і не бути приватизованим. Безкоштовна приватизація фактично є дорогим дарунком для обраних людей коштом всього суспільства. Ту саме стосується наявних державних житлових програм, що фінансують приватних осіб і домогосподарства, а не розвиток публічних житлових фондів. Саме тому важливими є зміна підходів до житлових програм і розвиток спроможності органів влади, які зможуть управляти житлом у публічній власності. В інакшому разі масова приватизація знову стане спокусливим варіантом уникнути потреби налагоджувати систему ефективного публічного управління. Однак, таке рішення виглядає привабливим лише короткостроково, оскільки потреба у публічному (соціальному, тимчасовому, неприбутковому) житлі залишиться. У довгостроковій перспективі налагодження ефективної системи управління таким житлом коштуватиме дешевше, ніж постійна виплата субсидій (у тому числі субсидій на оренду чи купівлю житла).

Проблема наявної системи соціального і тимчасового житла – її децентралізованість. Наповнення та управління обома фондами є відповідальністю органів місцевого самоврядування. Оскільки будівництво чи викуп житла є дорогим, а управління житлом потребує окремих компетенцій, не всі громади мали спроможність ефективно здійснювати свої повноваження щодо цього питання. З цієї перспективи важливими є запровадження державних і регіональних програм фінансування і підтримки, координація і розвиток спроможності громад.

Впровадження багатьох заходів Плану може потребувати широкого публічного та експертного обговорення цілей державної житлової політики на національному рівні. Оскільки раніше це питання не стояло на загальнодержавному порядку денному, його актуалізація є викликом для системи державного управління. Потреба посилення спроможності напрацьовувати й реалізовувати житлову політику існує не лише на місцевому, а й національному рівні.

Одним з важливих заходів, які пропонує План на перспективу 10 років, є також внесення параметрів соціальної інтеграції у просторове зонування і планування. Йдеться про змішану забудову різними типами житла, щоб люди з різних соціальних груп не були сегрегованими в просторі. Це дозволить уникнути соціального виключення і поділу міста на «хороші» і «погані» райони. Крім цього, такий крок може бути одним зі способів створення доступного житла через зобов’язання приватних девелоперів продавати певну частку нерухомості за доступними цінами або ж передавати у неприбуткові фонди, як це працює у низці європейських країн.

Перелік нормативно-правових актів на виконання завдань Плану

Одним із додатків до Плану є перелік нормативно-правових актів, прийняття яких необхідне для його виконання. Серед них – закон про компенсацію за пошкодження і знищення окремих об’єктів нерухомого майна внаслідок бойових дій, а також відповідна цільова програма забезпечення житлом. Передбачено видання Наказу Мінрегіону щодо створення і припинення використання «контейнерних містечок», який має запровадити стандарти їхнього використання й експлуатації. Передбачено вже згадане вище внесення змін до Податкового кодексу щодо оподаткування нерухомості для встановлення стимулів залучення порожнього житла на ринок оренди.

План пропонує ухвалити спеціальний закон для врегулювання неприбуткової оренди житла, яку могли б здійснювати не лише органи державної влади чи місцевого самоврядування, але й інші неприбуткові організації. Неприбуткова оренда може означати надання житла в оренду за доступну орендну плату. Завдяки цьому оператори неприбуткового житла могли б мати можливість брати і повертати довгострокові кредити від міжнародних фінансових інституцій (у країнах Західної Європи такі інвестиції є також способом збереження коштів, який використовують пенсійні фонди). Для їхнього залучення, у першу чергу, потрібна підготовка нормативної бази, що і передбачено Планом. Створення можливостей для розвитку недержавного неприбуткового житла, а також муніципального, але самоокупного неприбуткового житла може полегшити завдання житлового забезпечення, яке стоїть перед органами місцевого самоврядування і державою.

План передбачає внесення змін до закону про житловий фонд соціального призначення, що відкриває можливість для удосконалення його функціонування. Передбачено також розробку і затвердження загальнодержавної цільової програми розвитку соціального житла, що є необхідним кроком, без якого наповнення фонду такого житла буде утрудненим.

Заплановано прийняття нової редакції Житлового кодексу України. Робота в цьому напрямку ведеться вже кілька років, а сам документ донедавна був предметом нищівної критики через згадку «Великої Жовтневої соціалістичної революції» і «ленінських ідей побудови комуністичного суспільства» у його преамбулі, що містилися у кодексі до декомунізації законодавства у квітні 2022 року. Оновлення кодексу є як можливістю, так і викликом, а оцінка його результатів може бути різною залежно від того, які принципи й положення будуть закладені у нову редакцію. З цієї перспективи доречним є розробити та ухвалити спочатку нову Концепцію державної житлової політики, що не оновлювалася із 1995 року, коли ситуація у сфері житла була значно іншою. Вже на основі нової концепції, що визначатиме актуальні цілі політики, варто розробляти нову редакцію кодексу, що є інструментом реалізації цієї політики.

Серед іншого, План передбачає також ухвалення низки законів і нормативних актів для вдосконалення регулювання іпотеки і захисту інвестор_ок у первинну житлову нерухомість.

Список загальнонаціональних проєктів

Одним із додатків до Плану є також перелік загальнонаціональних проєктів. Серед них можна виділити:

  • будівництво нового житла замість того, яке потребує демонтажу;
  • ремонт, переобладнання, реконструкція нежитлових приміщень для тимчасового поселення;
  • відшкодування вартості оренди;
  • створення єдиного державного реєстру громадян, які потребують житла;
  • запровадження неприбуткового орендного житла;
  • викуп наявних квартир для наповнення фондів соціального і тимчасового житла;
  • іпотечне кредитування – допрацювання програми «Доступна іпотека 7%» зі зменшення відсотка з 7% до 5%;
  • проведення капітальних ремонтів багатоквартирних будинків;
  • наповнення реєстру багатоквартирних будинків з обстеженням всіх будинків, виготовленням технічної документації і створенням електронних паспортів будинків для визначення і контролю їхнього стану.

В українському законодавстві поки немає терміну «неприбуткове орендне житло». Це широке комплексне поняття, до якого можна зарахувати у тому числі наявні в Україні фонди соціального й тимчасового житла. Розвиток і поповнення цих фондів є надзвичайно потрібним і важливим. У довгостроковій перспективі збільшення сектору неприбуткового житла допоможе розширити категорії населення, які можуть на нього претендувати, а також допомогти регулювати ціни на оренду і неформально задавати стандарти якості орендного житла.

У пункті про іпотечне кредитування План пропонує цільовий показник у 24 тисячі кредитів на рік, що виглядає надто амбітним. Великим ризиком є питання наявності у населення грошей для того, аби брати іпотеку на багато років наперед. Як економічна, так і загальна непередбачуваність є великим викликом для цього. У 2021 році, при кращих економічних і безпекових умовах, програмою «Доступна іпотека» скористалися лише близько 1000 домогосподарств. Іпотека є довгостроковим зобов’язанням, що потребує гарантій фінансування на кілька десятиліть. Водночас, вже у бюджеті цього року не було закладено достатньо грошей на програму, що розпочалася минулого року. На забезпечення одного домогосподарства житлом через програму доступної іпотеки справді потрібно менше грошей від держави, ніж для будівництва однієї квартири соціального житла. Питання в тому, кого таргетує ця програма. Іпотека спрямована на людей, які можуть її виплачувати, тобто, імовірно, мають ресурси, аби самостійно забезпечити себе житлом, наприклад, за допомогою оренди. В умовах відсутності у багатьох людей взагалі будь-якого житла і можливості за нього платити, пріоритизація використання державного фінансування є питанням справедливості. Чи прийнятно спрямовувати обмежений грошовий ресурс на іпотеку для тих, хто можуть орендувати житло, а не забезпечення тих, хто не має житла взагалі? Чи справді є достатньо ресурсів для одночасного фінансування обох програм? В умовах житлової кризи найкращим варіантом є пріоритизація потреб людей, які взагалі не мають даху над головою. Необхідною є мобілізація ресурсів у першу чергу на створення гідних умов життя для тих, хто через війну були позбавлені цього.

Іпотека та інші програми допомоги у придбанні житла несуть ризик того, що майбутні власни_ці не зможуть його утримувати і потребуватимуть як субсидій на оплату комунальних послуг, так і допомоги з проведенням капітальних ремонтів. Понад 90% житла в Україні перебуває у приватній власності, однак більша частина приватних власни_ць не проводить капітальних ремонтів. План передбачає для цього бюджетне фінансування. Це можна трактувати як свідчення неефективності приватної власності на житло, якщо її вигоди отримують приватні особи, а ризики перекладаються на державу.

Брак фінансування для реалізації усіх запропонованих заходів і проєктів може зумовити потребу їхньої пріоритизації. Таке визначення пріоритетів може стати одночасно встановленням цілей державної житлової політики. Як і розроблений План, вона намагається поєднати різні підходи і стратегії забезпечення житлом. В умовах обмежених ресурсів це призводить до їхнього розмивання і недостатньої успішності, результативності й ефективності зусиль.

Презентація

Презентація Плану, підготовлена для Конференції з відновлення України в Лугано 4-5 липня, зі всіх наведених вище напрацювань згадує лише будівництво 100 тисяч нових будинків, поточні й капітальні ремонти наявного житла, забезпечення тимчасовим житлом (через переобладнання нежитлових будівель, соціальну оренду) та фінансування (іпотека, компенсація). Загалом презентація складає враження повторення старого підходу до житлової політики, що розглядав її передусім як політику будівництва.

Наголос на тимчасовості заперечує стратегічну і постійну потребу у соціальному та неприбутковому житлі. Однак, завжди буде частина людей, які не матимуть достатньо можливостей для самостійного забезпечення себе житлом на комерційних умовах. Через імовірність пріоритизації тимчасових рішень, існує ризик залишитися із ними надовго і врешті не здійснити переходу до сталої та ефективної житлової політики. Це може відкласти, замаскувати чи навіть посилити наявні проблеми, але не вирішити їх.

Підготовлено в межах Ініціативи з розвитку аналітичних центрів в Україні, яку впроваджує Міжнародний фонд «Відродження» за фінансової підтримки Посольства Швеції в Україні; а також у співпраці та за фінансової підтримки Чорноморського фонду регіонального співробітництва та Європейського Союзу. Думки та позиції, викладені у цій публікації, не обов’язково відображають позицію Посольства Швеції в Україні, Міжнародного фонду «Відродження», Чорноморського фонду регіонального співробітництва та Європейського Союзу.