Вступ

Повномасштабне вторгнення Росії на територію України спровокувало найбільшу житлову кризу в історії незалежної України. Сьогодні, півтора року по тому, ситуація з доступом до гідного житла все ще залишається критичною для мільйонів людей. Ще на початку повномасштабного вторгнення відповідальність за надання прихистку внутрішньо переміщеним людям була здебільшого покладена на місцеві органи влади. У той час громадам вдалося мобілізувати ресурси та в оперативному режимі розгорнути місця тимчасового проживання на базі дитячих садочків, шкіл, лікарень, будинків культури та інших об’єктів інфраструктури, що слугували хабами для переселен_ок. Такі місця дозволяли перепочити від дороги, отримати гуманітарну та психологічну допомогу, зібратися з думками і прийняти рішення щодо майбутнього. 

За час, що пройшов з початку повномасштабного вторгнення, змінилася як відповідь громад на житлову кризу, так і загальні тенденції у сфері житлової політики. У своїх попередніх дослідженнях і рекомендаціях ми звертали увагу на деякі тенденції, які загострилися або оприявнилися з початком повномасштабної війни. Зокрема, помітно змінилася структура володіння житлом і, відповідно, зросла частка людей, які орендують житло. Оренда відбувається переважно у комерційному секторі, який залишається маловрегульованим і створює передумови для дискримінації та порушення прав мешкан_ок. Крім цього, з початку лютого 2022 року ціни на оренду житла постійно росли у тих містах, що приймають переселен_ок. Високі ціни за оренду, малий дохід або його повна відсутність і загалом невизначена ситуація призвели до того, що тисячі переселен_ок виявилися виключеними з сектору приватної оренди. Як наслідок, неврегульовані ринкові умови призвели до зростання недоступності житла, зокрема для внутрішньо переміщених осіб та інших вразливих груп населення. Оскільки комерційний сектор оренди не зміг повністю вирішити проблему з доступом до житла, зросла потреба у соціальному житлі в широкому значенні цього терміна, тобто у житлі в довгострокову оренду за цінами нижче ринкових. 

В українському законодавстві соціальне житло визначається як житло різних форм власності, яке безоплатно надається громадянам України з житлового фонду соціального призначення на підставі договору найму на певний строк. Крім фонду житла соціального призначення, в Україні також існує так зване тимчасове житло, офіційно — «фонд житла для тимчасового проживання». Обидва фонди мають деякі схожі характеристики — зокрема, відповідальність за них лежить на органах місцевого самоврядування, а житло розподіляється за чергою, в яку можуть стати визначені в законодавстві категорії людей. До повномасштабного вторгнення наповненість таких фондів була вкрай низькою, і вони не могли повністю задовольнити потребу в житлі. У громадах існує також житло в комунальній власності, яке офіційно не належить до жодного з фондів. За час повномасштабного вторгнення кількість таких приміщень лише зросла — наприклад, за рахунок нового будівництва, оновлення гуртожитків або переоблаштування нежитлових приміщень у житлові. Відповідно, постало питання управління таким житлом у довгостроковій перспективі (включно з капітальним ремонтом, фінансовою сталістю), а також можливість збільшувати кількість такого житла.

За період повномасштабного вторгнення роль місцевих органів влади у житловій політиці лише зміцнилась, адже саме громади взяли на себе відповідальність за поселення переселен_ок у своїх громадах. Саме тому метою цього аналізу було зафіксувати ключові зміни, які відбулися на місцевому рівні, ідентифікувати спроможність місцевих органів влади реагувати на житлову кризу та виокремити складнощі, з якими вони зіштовхуються у сфері житла, окреслити можливості для взаємодії між громадським сектором і органами влади. Для цього ми провели 12 експертних інтерв’ю з представни_цями місцевих органів влади, представни_цями організацій громадянського суспільства, які реалізують проєкти житла для внутрішньо переміщених осіб (ВПО), та експерт_ками у сфері житлової політики. У цьому аналізі ми передовсім звертали увагу на рішення та програми, які можуть забезпечити людей довгостроковим житлом і створити можливість розвивати сектор соціального житла як житла для довгострокової доступної оренди.

Цей аналіз має свої обмеження. Інтервʼю здебільшого розкривають досвід міст України із населенням більше 100 000 людей, аналітичні знахідки не покривають аспекти відновлення зруйнованого житлового фонду й управління багатоквартирними будинками і лише поверхнево зачіпають землевпорядні та містобудівні питання, що є невід’ємною частиною місцевої і національної житлової політики. 

Висновки

З початку повномасштабного вторгнення перед місцевими органами влади постали нові виклики у сфері житла. За цей час змінилося сприйняття житлової політики на місцевому рівні, а дискусія щодо важливості права на житло вийшла за рамки експертного й активістського середовищ. 

З лютого 2022 року позитивно трансформувалися форми взаємодії між місцевими органами влади та донорськими й українськими неурядовими організаціями. Зʼявилися нові проєкти та приклади співпраці у сфері житла — наприклад, будівництво та реконструкція житла для переселен_ок, що часто відбувається за підтримки міжнародних організацій та/або у співпраці з українськими неурядовими організаціями. Частина з цих проєктів позиціонується як пілотування моделі соціального житла, де новостворені житлові приміщення мають бути сталими та потенційно самоокупними для місцевих органів влади. Попри це, політика у сфері житла на рівні місцевих органів влади на сьогодні виглядає фрагментовано й реактивно, а можливість впроваджувати довгострокові житлові рішення залишається обмеженою.

Досвід повномасштабного вторгнення вкотре підкреслив, що проблема з нестачею гідного і доступного житла є питанням, вирішення якого потребує довготривалих зусиль. Наявні заходи місцевих органів влади зі створення нового житла, на жаль, не можуть повністю задовольнити потреби всіх людей, що втратили дім або шукають прихисток у новому місці. Саме тому важливо й надалі докладати зусиль і розширювати фонд житла у комунальній власності та розбудовувати ефективну й злагоджену систему управління ним. Навіть після завершення війни і відбудови в Україні залишатимуться люди, які потребують допомоги з житлом. 

Місцевим органам влади вже зараз варто планувати довгострокове управління цим житлом, уявлення про яке має вийти за рамки лише надання комунальних послуг та робіт з благоустрою і включати аспекти капітального ремонту цих приміщень, встановлення прозорих критеріїв поселення та механізмів орендної плати, взаємодії з мешкан_ками тощо. Крім цього, важливо не допустити приватизації такого житла у майбутньому, адже це позбавить місто та громаду цінної інфраструктури та послабить їхню спроможність відповідати на кризові ситуації та задовольняти потребу в житлі.

Важливою складовою оновлення житлової політики є лідерство на національному рівні. Державну житлову політику в Україні формують і втілюють різні структури, зокрема Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури, Міністерство соціальної політики, Міністерство реінтеграції тимчасово окупованих територій, Державний фонд сприяння молодіжному житловому будівництву, Українська фінансова житлова компанія та інші міністерства і центральні органи виконавчої влади, наприклад, Міністерство оборони, Міністерство внутрішніх справ та правоохоронні органи з власними житловими програми. Усі вони мають різні сфери відповідальності і втілюють різні житлові рішення та проєкти. Комплексна житлова політика, пріоритетом якої є доступ до гідного житла, не може існувати без горизонтальної та вертикальної співпраці органів влади. 

Для цього, серед іншого, потрібне оновлення житлового законодавства, зокрема чинного Житлового кодексу та Концепції житлової політики. Нині Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури працює над розробкою законопроєкту «Про основні засади державної житлової політики України», який повинен закласти підвалини оновлення принципів житлової політики та зафіксувати важливість розвитку соціального житла. Для того, щоб нова модель житлової політики почала працювати, потрібне також оновлення податкового й земельного законодавства, а також законодавства щодо оренди комунального майна.

Посилення спроможностей місцевих органів влади відповідати на житлову кризу та впроваджувати більш довгострокові житлові рішення частково залежить від національної підтримки. Активне залучення представни_ць місцевих органів влади до розробки національної житлової політики може допомогти уряду визначити її цілі та пріоритети, дозволить враховувати бачення громад, місцевий контекст і складнощі, з якими вони зіштовхуються.

Державні рішення, що передають обовʼязки та повноваження місцевим органам влади, варто супроводжувати створенням відповідних умов, які дозволили б муніципалітетам втілювати покладені на них очікування. В умовах обмеженої адміністративної спроможності деякі нові обов’язки, особливо, прийняті без урахування потреб і можливостей громад, можуть сприйматися органами місцевого самоврядування як додатковий тиск. Ключовою перешкодою залишається брак фінансових інструментів для розвитку житлової політики, у формі як кредитів, так і грантів.

Крім цього, муніципалітети потребують технічної та адміністративної підтримки для того, щоби втілювати економічно ефективні й соціально справедливі місцеві житлові політики. Існує потреба в обміні досвідом як із європейськими містами, так і між українськими громадами. Місцевим органам влади також необхідні консультації, експертна та юридична підтримка, підвищення кваліфікації спеціаліст_ок. Все це допоможе розбудовувати систему соціального житла.

Нині значна частка відповідальності за гарантування конституційного права на житло лежить на органах місцевого самоврядування. Водночас, спроможність українських міст і громад потребує посилення. Наявні проєкти з переоблаштування чи будівництва житла для внутрішньо переміщених осіб можуть стати підґрунтям для нової системи соціального житла. Пілотування управлінської моделі у рамках цих проєктів, а також аналіз цих досвідів може дати поштовх для повного переосмислення житлової політики та змін у законодавстві.

Завантажити повний документ у PDF (2 МБ)