Вступ

Повномасштабне російське вторгнення в Україну у 2022 році спровокувало найбільшу в історії нашої держави житлову кризу. Станом на початок липня 2022 року, за даними Міністерства розвитку громад і територій, російські війська зруйнували або пошкодили близько 116 тисяч житлових будинків. За даними ООН, близько 7,7 мільйона людей змушені були покинути свої домівки і переїхали в межах України. Це зробило видимими деякі недоліки української житлової політики, які існували й до цього. Водночас теперішня житлова криза є також можливістю переосмислити пріоритети житлової політики й оновити її принципи.

Передусім війна продемонструвала потребу суспільства в соціальному житлі. Ідеться про житло, що не перебуває у власності людей, які у ньому мешкають. Соціальне житло існує, щоби покрити потребу у доступному та безпечному житлі, яка з різних причин не може бути задоволеною на ринкових умовах. Соціальне житло створюється на некомерційній основі, тобто організації та установи, у власності яких воно перебуває, не отримують від цього прибутку, а дохід використовують на розширення фондів такого житла або покриття операційних витрат на його утримання. Власниками соціального житла можуть бути як державні або муніципальні інституції, так і приватні неприбуткові організації — наприклад, благодійні фонди або громадські організації. 

Презентований у липні 2022 року проєкт Плану відновлення України визнає, що розвиток неприбуткового житла має стати однією із засад житлової політики України в майбутньому. Для цього пропонується розробити нову законодавчу базу і вдосконалити наявні нормативні документи. Документ також наголошує на важливості розширення кількості житла у публічній (тобто державній та комунальній, муніципальній) власності та зупинці процесу приватизації житла, збудованого за кошти державного і місцевого бюджетів або міжнародних організацій.

Робота над цією запискою розпочалася до початку повномасштабної війни. Нашою метою було з’ясувати, якими в Україні були неринкові моделі державного забезпечення житлом, що залишається у публічній власності; якою була система їхнього функціонування, які були можливості та виклики її розвитку.

Усі розглянуті способи державного забезпечення житлом можна назвати соціальним житлом у широкому сенсі цього терміну. Водночас українське законодавство включає до юридичної категорії соціального житла не всі види житла, які можна віднести до соціального житла як аналітичної категорії. Зважаючи на це, для цілей цього аналізу ми класифікували способи державного забезпечення житлом на декілька типів за терміном проживання: 1) умовно безстроковесоціальне житло, 2) середньостроковетимчасове житло (до 1 року з можливістю продовження) і 3) короткострокове«кризове» (від однієї ночі до декількох місяців). 

Перші дві категорії офіційно закріплені в українському законодавстві як два окремі типи житлового фонду. Водночас терміну «кризове житло» в українських нормативно-правових документах немає. Деякі з типів житла, які ми відносимо до категорії «кризове» — наприклад, притулки для бездомних людей, — у законодавстві включені до соціального житла. Попри це, притулки принципово відрізняються від іншого соціального житла, адже в них не можна проживати довго. Їх, як і інші види притулків, кризового житла, центрів соціальної адаптації чи реінтеграції, варто розглядати як транзитні прихистки, завдяки яким суспільство могло б екстрено реагувати на кризові ситуації, надавати людям дах над головою та соціальну допомогу, допоки не з’явиться можливість запропонувати їм довгострокове житло. Крім того, до системи соціального житла в Україні формально також не належить житло, яке перебуває у державній власності і було надане для безоплатного проживання із правом приватизації, але не приватизоване його мешкан_ками у процесі масової безоплатної приватизації. Хоч це житло і можна віднести до категорії соціального у широкому сенсі, ми не включаємо його до нашого аналізу.

Після початку повномасштабного російського вторгнення 24 лютого 2022 року в країні було мобілізовано велику кількість кризового і тимчасового житла. Це дозволило вирішити нагальну потребу у притулку та даху над головою для багатьох людей. Водночас зростає проблема пошуку середньо- і довгострокового житла. Для того, щоб її розв’язати, потрібні системні рішення, які повинні ґрунтуватися на аналізі сучасного стану та вихідної ситуації у житловій політиці до початку повномасштабної війни Росії проти України. Ця аналітична записка описує стан системи соціального, тимчасового і кризового житла в Україні напередодні 24 лютого 2022 року.

Нам вдалося зібрати більшість необхідної інформації протягом листопада-грудня 2021 року. Для цього ми надіслали запити на отримання публічної інформації Міністерству розвитку громад і територій (Мінрегіону), Міністерству соціальної політики (яке переспрямувало його до Національної соціальної сервісної служби України), у 24 обласні державні адміністрації (частина з яких переспрямувала їх до громад), а також у Київську міську державну адміністрацію. Крім цього, ми проаналізували наявні нормативно-правові документи, які стосуються соціального, тимчасового житла, а також притулків для бездомних людей і людей, які зазнали гендерно зумовленого насильства. Для того, щоби перевірити деякі з наших припущень та отримати інформацію про те, як насправді працювали системи соціального, тимчасового і кризового житла, ми провели 7 експертних інтерв’ю з дослідни_цями, представни_цями органів влади, громадського сектору та міжнародних організацій. Інтерв’ю проходили у період з грудня 2021 року до лютого 2022 року, одне інтерв’ю ми також провели в червні 2022 року.

Висновки

Протягом останніх тридцяти років житлова політика в Україні була спрямована на розширення інституту приватної власності. Внаслідок цього механізми соціального, тимчасового і кризового житла були розвинені слабко і не були пріоритетом державних політик. Системи забезпечення різними типами такого житла працюють окремо одна від одної, а єдиної стратегії їхнього розвитку не існує. 

Відповідальність за державне забезпечення житлом в Україні поділена між різними органами влади різних рівнів. Міністерство розвитку громад і територій, що формує та реалізує державну житлову політику в Україні, є основним із них. Державний фонд сприяння молодіжному житловому будівництву виконує національні (й, у частині випадків, місцеві) програми забезпечення житлом, зокрема надає пільгове кредитування. Водночас фонди житла соціального і тимчасового призначення, а також різні типи кризового житла поповнюють і адмініструють органи місцевого самоврядування, які можуть також впроваджувати власні житлові програми. Субвенції для будівництва або придбання житла до фонду тимчасового призначення для внутрішньо переміщених осіб адмініструє Міністерство з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій, цей орган також частково опікується питаннями житла для внутрішньо переміщених осіб. Питаннями бездомності та гендерно зумовленого насильства в Україні опікується Міністерство соціальної політики. Безпосередньо з притулками, а також соціальним і тимчасовим житлом працюють підрозділи органів самоврядування на місцевому рівні. 

З середини 2000-х років в Україні формально діють фонди тимчасового та соціального житла. Обидва інструменти повинні надавати підтримку людям у складних життєвих обставинах і гарантувати право на житло тим, хто не може самостійно придбати або орендувати житло. Наявність таких фондів є важливим кроком, адже вони засвідчують потребу суспільства у неприбутковому житлі. Проте паралельне існування двох фондів зі схожими функціями та завданнями створює нові виклики і непорозуміння в житловій політиці. Тимчасове житло частково дублює функції соціального. Ці два поняття плутають навіть ті, хто відповідає за їхній розвиток. У випадку тимчасового житла брак цілісної законодавчої бази вказує на «тимчасовість» самого механізму. Ймовірно, система тимчасового житла мала зникнути після розв’язання соціальних проблем, на боротьбу з якими вона була спрямована. Такий підхід, з одного боку, дозволив швидко створити передумови для формування тимчасового житла, а з іншого боку, не забезпечив злагоджену і зрозумілу систему для розбудови й утримання такого фонду. Врешті — попри можливі сподівання — проблеми, поява яких зумовила потребу у тимчасовому житлі, не зникли, а навпаки, кількість цих проблем збільшується. Тимчасове житло — і як механізм житлового забезпечення, і як саме житло — фактично стало безстроковим.

Адміністрування соціального і тимчасового житла й облік потреби у ньому були і залишаються фрагментованими та неефективними. Згідно з українським законодавством, якщо людина не має житла у власності і не може орендувати його самостійно, саме держава має забезпечити її потребу в житлі. У чинному Житловому кодексі України, який прийняли ще за часів СРСР, досі існує норма щодо ведення «квартирної черги», тобто обліку громадян_ок, які потребують поліпшення житлових умов. Попри те, що сам облік вже деякий час не ведеться централізовано, він досі залишається механізмом, за яким люди можуть безоплатно отримати житло в користування від держави. У рамках процедури масової безоплатної приватизації за декілька років це житло можна приватизувати. Відповідно, публічний фонд житла з часом переходить у приватні руки. Крім «загальної» квартирної черги, з появою тимчасового житла з’явився окремий облік людей, яким воно потрібне, а ухвалення закону про соціальне житло закріпило існування ще однієї «черги». Ті самі люди можуть стояти одночасно на всіх трьох обліках. Це створює додаткове навантаження на органи місцевої влади й ускладнює оцінку потреби в соціальному і тимчасовому житлі.

Станом на 1 січня 2021 року в Україні на соціальному квартирному обліку перебували всього 7623 людини, в обліку на тимчасове житло — 4264 людини, з яких 2274 — ВПО. Ця цифра, ймовірно, є значно меншою за реальну потребу. Процес взяття на облік може бути ресурсозатратним, до того ж необхідним є щорічне підтвердження права претендувати на соціальне або тимчасове житло. Встановлені критерії, процес обліку, а також низька ймовірність отримати житло призводять до того, що частина людей, яким потрібна допомога, не стоять на обліку. Деякі громади взагалі ігнорують цю потребу і не ведуть обліку людей, яким потрібне соціальне житло.

Забезпечення соціальним і тимчасовим житлом є досить децентралізованим, тобто саме органи місцевої влади відповідають за те, щоб наповнювати й утримувати такі фонди. З одного боку, такий підхід надає можливість місцевим органам влади самостійно оцінювати потребу в такому житлі та розвивати його. З іншого боку, вони часто не мають спроможності утримувати і фінансувати такі фонди самостійно.Значна децентралізованість управління соціальним і тимчасовим житлом виявилася тягарем для органів місцевого самоврядування. Відповідно, частина житла може перебувати у непридатному для життя стані. Крім цього, прозорість і підзвітність управління муніципальним житлом не є достатньою. Попри те, що існує механізм громадського нагляду за розподілом житла, управління не передбачає спеціальних процедур громадянської участі. Такими механізмами могли би стати наглядові чи громадські ради або «профспілки» мешкан_ок, які представляли би їхні інтереси.

Загалом стабільних інвестицій у фонди соціального і тимчасового житла на національному рівні не вистачало. Саме тому кількість житла у цих фондах була невисокою. Громади змушені були приймати програми з мінімальною результативністю, шукати короткострокову допомогу від іноземних донорів, закривати прогалини в одному фонді за рахунок іншого.

Протягом останніх декількох років фінансування для поповнення фондів тимчасового житла з державного бюджету виділялося через цільову субвенцію органам місцевого самоврядування. Це стало одним із основних механізмів розширення фонду. Проте він також мав свої обмеження, адже в умовах регіональних нерівностей не всі громади мали однакові можливості, щоби скористатися субвенцією. При цьому централізованого державного фінансування для створення соціального житла протягом останніх років взагалі не виділялося.

Як результат, розмір фондів соціального і тимчасового житла був невеликим. Так, станом на 1 січня 2021 року в Україні всього було 1098 одиниць соціального житла і 1997 одиниць тимчасового житла. На жаль, значна частка такого житла з початком повномасштабної війни опинилася на тимчасово окупованих територіях. Наприклад, найбільша кількість тимчасового житла в Україні знаходилася у Донецькій і Запорізькій областях, а Маріуполь був одним із міст-лідерів у наповненні фондів тимчасового житла з 2014 року.

Маргіналізація соціального і тимчасового житла була закладена в системі, яку пропонує чинне законодавство. Таке житло призначене виключно для «соціально незахищених категорій» (куди згодом фактично ввійшли і внутрішньо переміщені особи), частині з яких також потрібні соціальні послуги. Наявне соціальне і тимчасове житло іноді перебуває в поганому стані або не має спільних просторів чи окремих кімнат для всіх мешкан_ок. Питання інтеграції людей, які живуть у такому житлі, в спільноту також часто залишаються проігнорованими. Як на національному, так і на місцевому рівні люди, які претендують на соціальне і тимчасове житло, розглядаються як «проблема», яку потрібно «вирішити», — на противагу іншим людям, які мають можливість орендувати або купити житло за власні кошти. 

В Україні також існує житло, яке ми називаємо «кризовим» — попри те, що такого терміна офіційно в українському законодавстві немає. Його основною ціллю є надання короткострокового прихистку і підтримки людям в екстрених ситуаціях. Для того, щоб досягати цієї мети, кризове житло повинне бути інтегрованим з іншими системами державного забезпечення житлом — наприклад, із системою соціального і тимчасового житла. Після того, як час проживання у кризовому житлі закінчується, людині може знадобитися інше, довгострокове житло. Проте в Україні такий перехід зазвичай не відбувався. Серед причин можна виокремити фрагментованість житлової політики, розпорошеність відповідальності за різне житло між різними органами влади, а також нестачу фондів соціального і тимчасового житла. 

Як і з фондами соціального і тимчасового житла, відповідальність за «кризове» житло лежить на органах місцевої влади. У випадку з притулками для людей, які постраждали від домашнього насильства, завдяки субвенції з державного бюджету та підтримці міжнародних організацій протягом останніх років цю систему вдалося розвинути і покращити. Однак кількість таких притулків все ще є недостатньою і не дозволяє повністю задовольнити потребу у них. Так, у липні 2022 року в Україні налічувалося 40 притулків і 33 кризові кімнати. Водночас система притулків для бездомних людей не має належного розвитку, а проблема бездомності не отримує достатньо уваги місцевих і національних органів влади. Протягом 2020 року на всій території України на обліку стояли 8057 бездомних людей, тоді як у різних типах закладів для них було передбачено всього 1765 місць. При цьому реальна кількість бездомних людей, за оцінками волонтер_ок і громадських організацій, може бути значно вищою.

Загалом, державна система забезпечення житлом в Україні включає у себе інструменти, що мали б гарантувати право на житло людям, які з різних причин не можуть реалізувати цю потребу через ринкові механізми. Теоретично цей підхід передбачає систему сходинок, за якою, наприклад, бездомна людина спочатку отримує «кризове» житло, тобто місце у притулку, а згодом зможе отримати тимчасове або (пізніше) соціальне житло, в якому вона житиме, доки не зможе орендувати або придбати житло самостійно. Проте зазвичай перехід з одного типу житла в інше не відбувається, бо різні механізми працюють недостатньо злагоджено, є неузгодженими між собою або слабко розвиненими.

Описана система соціального, а також кризового і тимчасового житла в Україні на сьогодні відповідає тому, що Джим Кемені у своїй класифікації називає дуальною моделлю. Саме з цього випливають деякі з недоліків, які ми описали вище. Основні ознаки цієї системи такі:

  • фондом володіють та управляють органи державної або місцевої влади;
  • формування фонду відбувається за залишковим принципом;
  • фонд існує для задоволення потреб малозабезпечених людей, і розподіл житла залежить від доходу;
  • для того, щоб отримати житло, потрібно пройти складну бюрократичну процедуру.

Через те, що люди схильні менше підтримувати державні програми, продуктами яких вони самі не можуть скористатися, соціальне житло у дуальних системах часто недофінансоване і тому перебуває в поганому стані. Відповідно, ставлення до мешкан_ок соціального житла патерналістське, їх сприймають як людей, які не можуть собі допомогти і потребують опіки.

На противагу такій системі Кемені виокремлює так звану інтегровану модель, і саме її він називає більш ефективною. Засади такої системи могли би стати теоретичним підґрунтям для оновлення житлової політики в Україні. Серед основних ознак такої інтегрованої моделі можна виокремити те, що:

  • фондом володіють та управляють як державні або муніципальні компанії, так і приватні власники (житлові кооперативи, асоціації, неприбуткові організації), які створюють соціальне житло на некомерційній основі;
  • на житло можуть претендувати широкі групи людей, не лише найбільш вразливі;
  • через те, що на таке житло можуть розраховувати широкі групи людей, процедура отримання є спрощеною, а маргіналізації такого житла вдається уникнути;
  • оскільки соціальне житло інтегроване у житловий сектор, воно «конкурує» на ринку з іншими типами орендованого житла і, відповідно, опосередковано впливає на вартість і встановлює бажані стандарти оренди у прибутковому секторі.

Безумовно, варто виокремлювати короткострокові та довгострокові цілі розвитку соціального житла в Україні. На сьогодні, в умовах війни і житлової кризи, основним завданням є гарантувати реалізацію права на житло для найбільш вразливих груп людей. Першим пріоритетом є надати житло всім, хто втратив його внаслідок війни і не можуть самостійно забезпечити себе іншим житлом. Для цього варто розширювати фонд соціального житла у суспільній власності та розбудовувати ефективну і злагоджену систему управління ним. Така система, з одного боку, надаватиме органам місцевого самоврядування достатньо можливостей і повноважень для управління таким житлом, а з іншого боку, гарантуватиме стабільну фінансову підтримку на розвиток соціального житла від центрального уряду. В майбутньому доступ до соціального житла варто розширювати, а також створювати умови для залучення недержавних акторів до будівництва й утримання такого житла. 

Пропозиції

  1. Об’єднати фонди соціального і тимчасового житла та створити єдиний фонд соціального житла у публічній власності.
  2. Створити Єдиний державний реєстр громадян, які потребують поліпшення житлових умов, замість низки окремих обліків і «черг».
  3. Переглянути критерії та процедури надання соціального і тимчасового житла, щоб вони не виключали нікого з тих, хто реально потребує допомоги з житлом. Варто відмовитися від практики, коли люди мають самостійно збирати довідки про інформацію, яку можна було б отримати шляхом інтеграції державних реєстрів, доступу до них чи міжвідомчої взаємодії. Водночас, щоб це було можливим, органи обліку повинні мати достатньо ресурсів для найму такої кількості людей, яка є необхідною для прийому й опрацювання всіх заяв.
  4. Удосконалити систему управління соціальним житлом на місцевому рівні, зокрема через створення для цього окремих комунальних установ, підвищення кваліфікації, створення можливостей для міжнародного обміну досвідом і поширення найкращих практик. 
  5. Підвищити прозорість, партисипативність і підзвітність системи управління соціальним житлом не лише на етапі розподілу житла, а й на етапі управління, зокрема через створення наглядових рад і «профспілок» мешкан_ок соціального житла.
  6. Прийняти державну програму розвитку соціального житла і збільшити державну підтримку громад, щоб вони могли ефективно наповнювати фонд соціального житла й управляти ним. Зокрема, необхідно надавати фінансування для розвитку соціального житла, у тому числі через механізм субсидій.
  7. Створити Єдиний державний реєстр соціального житла, який міститиме дані про все наявне соціальне житло в Україні.
  8. Розглянути питання доречності визначення/створення єдиного державного органу, який буде опікуватися соціальним житлом на національному рівні, зокрема адмініструватиме державне фінансування, збиратиме та публікуватиме дані про потребу та кількість житла. Серед варіантів можна розглянути перепрофілювання й оновлення під ці функції Державного фонду сприяння молодіжному житловому будівництву або утворення окремого Міністерства житлової політики (до сфери управління якого можуть також відійти питання житлово-комунального господарства).
  9. Розробити і прийняти нову Концепцію державної житлової політики в Україні, а на її основі оновити інше житлове законодавство. Серед іншого, нова житлова політика має приділяти увагу системі державного забезпечення житлом для тих, хто не може задовольнити свою потребу у житлі на ринкових умовах, без права приватизації отриманого від держави житла. Потребу в соціальному житлі слід розглядати не як тимчасову проблему, яку можна буде розв’язати у майбутньому, а як постійну і невід’ємну частину системи забезпечення житлом в Україні. Крім цього, житлова політика має також адресувати проблему бездомності і включати заходи, спрямовані на зменшення і запобігання бездомності.
  10. Розробити концепцію розвитку системи кризового житла на випадок надзвичайних ситуацій і природних катаклізмів, що має бути інтегрованою з іншими типами житла для надання людям, які цього потребують, усієї необхідної підтримки та можливості переходу від короткострокового до доступного і гідного довгострокового житла.
  11. Розвивати систему моніторингу, оцінювання та методичної підтримки закладів прихистку і кризового житла, зокрема для збору даних, поширення найкращого досвіду, міжнародного обміну досвідом, підвищення кваліфікації.
  12. Підвищити інклюзивність державної допомоги для людей, які потребують кризового житла, зокрема через перегляд наявних правил і процедур, а також надання державної підтримки та фінансування для громадських організацій, які надають допомогу і притулок окремим соціальним категоріям.
  13. Надавати громадам підтримку, зокрема фінансову, для розбудови і розвитку системи допомоги та кризового житла для бездомних людей, зокрема через механізм субсидій.
  14. Продовжити і посилити державну підтримку громад, спрямовану на створення системи кризового житла для людей, які зазнали гендерно зумовленого насильства, зокрема через механізм субсидій.
Завантажити повний звіт у PDF (2 МБ)