Основні засади державної житлової політики: рекомендації до розробки закону

Вступ

Більше 5 років Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства (пізніше перейменоване на Міністерство розвитку громад і територій) працювало над підготовкою нової редакції Житлового кодексу України.

Попередній кодекс, прийнятий ще у 1983 році, аж до 2022 року містив у своїй назві і преамбулі радянські терміни та пропагандистські кліше, що неодноразово викликало як критику й насмішки, так і політичні доручення якнайшвидше оновити «застарілий» Житловий кодекс. Водночас, попри радянські рудименти в оформленні документу, його змістовна частина зазнала принципових змін впродовж 40 років дії кодексу. Самих лише законів, декретів і рішень Конституційного суду, що змінювали і тлумачили зміст документу, було ухвалено понад 40. Внаслідок цього зміст чинного сьогодні Житлового кодексу України є принципово інакшим за оригінальний Житловий кодекс Української РСР, прийнятий у 1983 році. Він більшою мірою відображає житлову політику незалежної України періоду становлення та розвитку ринкової економіки, ніж планової економіки часів СРСР, зберігаючи, втім, певні її положення й рудименти.

Аналізуючи сучасну державну житлову політику в Україні впродовж останніх 5 років, аналітичний центр Cedos ідентифікував низку слабких місць і викликів, які стали ще більш критичними після початку російської війни проти України у 2014 році, а також повномасштабного вторгнення у 2022 році. Зважаючи на наявність цих слабких місць житлової політики уже незалежної України, що виникли впродовж останніх 30 років, ми рекомендували спершу переглянути концептуальні засади й основи житлової політики, затвердити їх на законодавчому рівні, і вже на основі цього оновлювати житловий кодекс як комплексний документ, що встановлює деталізовані правила реалізації державної політики. З огляду на це ми вітаємо рішення оновленого Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України почати роботу над створенням, передусім, закону про основні засади державної житлової політики.

План пріоритетних дій Уряду на 2023 рік, затверджений розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14 березня 2023 року № 221-р, покладає на Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури відповідальність за «розроблення та подання законопроєкту про врегулювання питань житлової політики та внесення змін до деяких законів України», результатом чого має стати «створення нової системи законодавства, що регулює основні засади державної житлової політики».

У відповідь на запит Міністерства надати свої рекомендації для розробки проєкту закону про основні засади державної житлової політики аналітичний центр Cedos підготував цю записку. Вона охоплює питання соціального житла, оренди житла, а також доступної оренди житла, зокрема того, що перебуває у державній чи комунальній власності.

Ця записка складена на основі аналізу літератури, а також дискусій всередині експертної групи з питань житлової політики в рамках Cedos, обговорень у рамках неформальної робочої групи з написання законопроєкту при Міністерстві, а також консультацій з експертами й експертками. Ключовими попередніми напрацюваннями, які були використані під час підготовки цього документа, стали звіти «Державна житлова політика в Україні: сучасний стан та перспективи реформування», «Housing2030. Effective policies for affordable housing in the UNECE region», «37 тез про сучасний стан, виклики і принципи нової житлової політики в Україні», «Соціальне, тимчасове і кризове житло: з чим Україна зустріла повномасштабну війну», «Відбудова місця, яке можна назвати домом». Оскільки метою цієї записки було структурування коротких рекомендації для розробки законопроєкту, вона не претендує на унікальність зібраної інформації чи пропозицій.

Рішення для основних засад державної житлової політики в Україні

1. Засади і стратегія житлової політики

Житло є комплексним благом, а впровадження житлової політики вимагає активної взаємодії різних органів та рівнів влади. Закордонний досвід звертає увагу на важливість багаторівневого підходу до втілення житлової політики, що дозволяє залучати різних гравців для досягнення спільних цілей (UNECE & Housing Europe, 2021). Однією з ключових вихідних умов для впровадження такого підходу є лідерство в житловій політиці, що включає розробку єдиної стратегії та встановлення основних принципів і пріоритетів.

1.1. Закон має встановити обов’язок регулярної розробки та затвердження державної житлової стратегії; а також щорічного публічного звітування про її виконання відповідно до визначених індикаторів.

1.2. Закон має встановити, що житлова політика базується на визнанні доступу до житла як невідʼємного права людини. Для оцінки адекватності житлової політики відповідно до цього підходу використовують низку характеристик, які також мають бути відображені у законі як основні засади житлової політики:

1. захищеність права на житло, що означає законодавчий захист від виселення та інших порушень — наприклад, від дискримінації у процесі отримання соціального житла;
2. фінансова доступність, яка передбачає, що витрати на житло не обмежують домогосподарства у задоволенні інших базових потреб, таких як їжа, охорона здоровʼя тощо;
3. доступність сервісів, що передбачає доступ до проточної води, електроенергії та інших комунальних послуг тощо;
4. адекватне розташування житла, яке передбачає, що мешканці та мешканки не є відрізаними від іншої соціальної інфраструктури та місць роботи, а також що житло не розміщується у небезпечних або забруднених територіях.

1.3. Закон має встановити також такі принципи державної житлової політики в Україні:

1. рівність, що означає доступ до різних способів забезпечення житлом залежно від потреб і можливостей різних людей: будівництво житла, придбання у власність або оренда;
2. справедливість, що означає пріоритизацію забезпечення права на житло перед сприянням у здійсненні бажаного способу реалізації права на житло;
3. солідарність, що означає використання житлової політики як засобу соціальної інклюзії та практичної реалізації конституційного визначення України як соціальної держави;
4. інклюзивність, що означає відштовхування від потреб і можливостей різних, зокрема вразливих груп людей при розробці житлової політики та програм;
5. обґрунтованість, що означає збір та аналіз актуальних даних щодо житлових потреб і житлової ситуації різних соціальних груп, на основі яких базується житлова політика;
6. прозорість, що означає своєчасну та повну комунікацію щодо рішень і програм у сфері житла;
7. партисипативність, що означає громадянську участь і залучення різних зацікавлених сторін до розробки та реалізації житлової політики і житлових програм;
8. збалансованість, що означає необхідність розвитку і комерційного, і соціального житла, а також різних операторів соціального житла — як приватних, так і публічних (державних і комунальних).

1.4. Закон має встановити можливість використання таких інструментів житлової політики як інклюзивне зонування; комплексне та інтегроване планування; накопичення, використання і оренда земель державної і комунальної власності; спільне використання земель приватної власності; оподаткування нерухомості і податкові пільги; державні, комунальні і приватні позики; гранти і субсидії; облігації і пільгові позики; револьверні фонди.

2. Національне житлове агентство

Однією з проблем державної житлової політики в Україні є розпорошеність відповідальності. Різні міністерства і центральні органи виконавчої влади впроваджують власні житлові програми, не пов’язані між собою. Це знижує їхню ефективність і збільшує адміністративні витрати. Щоби змінити це, потрібно об’єднати розрізнені житлові програми в єдину державну житлову політику, а також визначити єдине агентство, що буде відповідальним за її втілення.

Таке житлове агентство дозволяють створити сталу житлову систему. На відміну від міністерств, агентства менше залежать від виборчих циклів, що є важливим зокрема в українському контексті. Національне житлове агентство може стати управлінською структурою, яка залучатиме неурядові кошти, а також надаватиме пільгові кредити операторам соціального житла. Крім цього, таке агентство зможе стати ключовим стейкхолдером у переговорах між різними урядовими структурами для забезпечення сталої підтримки житлових програм.

В Україні уже діють Державний фонд сприяння молодіжному житловому будівництву та Українська фінансова житлова компанія, функції яких частково дублюються і які варто реорганізувати шляхом приєднання до нового національного житлового агентства. Одним із можливих варіантів є також утворення нового агентства на базі Державного фонду сприяння молодіжному житловому будівництву.

Закон має встановити існування національного житлового агентства, а також передбачити для нього такі повноваження:

1. збір даних, аналіз і публікація щодо житлових потреб і можливостей різних соціальних груп, а також житлової ситуації;
2. розробка державної житлової стратегії, впровадження, моніторинг і звітування про її виконання;
3. розробка державних житлових програм, впровадження, моніторинг і звітування про їхнє виконання;
4. проведення аудиту діяльності операторів соціального житла;
5. надання фінансової підтримки, зокрема й у вигляді пільгових кредитів, як для фізичних осіб, так і для юридичних осіб — операторів соціального житла;
6. надання експертної та технічної підтримки у створенні й адмініструванні соціального житла для місцевих органів влади й операторів соціального житла.

3. Єдиний житловий реєстр

Нині в Україні існують різні житлові «черги» на отримання житла з фондів соціального та тимчасового призначення, відомчі обліки, а також загальний облік громадян, які потребують поліпшення житлових умов. Наявність декількох різних обліків ускладнює моніторинг реальної потреби в житлі та створює додаткове адміністративне навантаження на органи місцевого самоврядування. Створення єдиного електронного реєстру потреби в соціальному житлі підвищить прозорість житлової політики та уможливить якісне планування житлових програм. Крім цього, розвиток соціального житла потребує також обліку не лише потреби, а й пропозиції, тобто соціального житлового фонду.

Закон має передбачити створення єдиного житлового реєстру, а також визначити ключові засади його функціонування. Реєстр має складається з обліку операторів соціального житла й обліку потреби у соціальному житлі.

4. Оператори соціального житла

Питання довгострокового управління житлом лише загострилося з початком повномасштабного вторгнення, адже почали з’являтися нові проєкти будівництва житла й постало питання їхньої юридичної форми та довгострокового управління. Органи місцевого самоврядування, на яких лежить відповідальність за наявне житло комунальної форми власності, не мають достатньо спроможності для ефективного управління цим житлом.

Саме лише виокремлення соціального житла в окремий “фонд” не вирішує питання управління цим житлом. В Україні не існує аналогів житлових компаній, які працюють в Австрії, Фінляндії, Нідерландах чи Німеччині. Існує потреба в розробці сталої моделі, яка уможливить появу спеціалізованих операторів соціального житла. Це дозволить не лише керувати наявним житлом, а й залучати інвестиції, у тому числі приватні та міжнародні, для розширення фондів соціального житла. Ключовим у цьому процесі є стабільність і передбачуваність правил щодо роботи операторів соціального житла. Діяльність житлових компаній розрахована на довгострокову перспективу, і часті зміни у законодавстві можуть підривати їхню спроможність залучати кошти та розбудовувати фонди соціального житла (UNECE & Housing Europe, 2021).

Залучення інвестицій потребує також сталості і можливості повернення інвестицій, хоч і в дуже довгостроковій перспективі. Щоби досягнути цього, у портфелі операторів соціального житла має бути не лише житло, що надається повністю безоплатно для тих, хто у ньому мешкає, але й житло, за яке мешканки і мешканці вносять орендну плату, хоча й меншу за ринкову. У випадку безоплатного надання житла витрати на його утримання і адміністрування мають компенсуватися з державного чи місцевого бюджетів або інших джерел для уникнення ризику занепаду і маргіналізації соціального житла.

4.1. Закон має встановити правила й обмеження діяльності операторів соціального житла, зокрема:

1. встановити обмеження на прибуток для операторів соціального житла;
2. встановити умову реінвестувати доходи у створення нового соціального житла;
3. встановити принципи визначення вартості оренди соціального житла, яка б відштовхувалася від його собівартості;
4. встановити обов’язок надавати мешканцям і мешканкам інформацію про питання, що стосуються їхніх помешкань.

4.2. Закон має встановити обов’язкову оплату вартості оренди соціального житла операторам соціального житла. Навіть за умови надання соціального житла без оплати з боку орендарів чи орендарок вартість його оренди має обраховуватися і субсидуватися з державного бюджету, місцевих бюджетів або інших джерел.

4.3. Закон має надати право мешканцям і мешканкам соціального житла створювати об’єднання мешканців для колективного представництва своїх інтересів у взаємодії з операторами соціального житла і для укладання колективних договорів.

5. Інститут житлового омбудсмена

Стаття 47 Конституції України визнає право кожного на житло й визначає, що держава повинна створювати умови, за яких кожен громадянин матиме змогу побудувати житло, придбати його у власність або взяти в оренду. Попри це, в Україні майже відсутній інститут соціального орендного житла, житловий облік не ведеться ефективно, сектор приватної оренди залишається недостатньо регульованим, права орендарів і орендарок слабко захищені, існують випадки незаконних виселень з орендованого житла або тимчасових прихистків, комерційна діяльність орендодавців і орендодавиць часто супроводжується несплатою податків. Уже наявні норми законів порушуються, а правозастосування та правова культура не відповідають законодавству. У таких умовах накладання додаткових обов’язків, не підкріплених стимулами до виконання, а також спроможністю держави їх адмініструвати — на кшталт запровадження зобов’язання для орендодавців і орендодавиць вносити орендне житло у державний реєстр, — може не призвести до бажаних результатів.

Важливим компонентом захисту права на житло й ефективного впровадження вже наявних законодавчих норм є зміна правової культури та практик застосування права. Приклад канадського інституту Федерального адвоката з питань житла, може стати корисним для України, де вже діє схожа інституція у сфері освіти — інститут освітнього омбудсмена, що заснований статтею 73 Закону про освіту.

Закон має встановити існування інституту житлового омбудсмена, а також передбачити для нього такі повноваження:

1. розгляд і перевірка звернень;
2. моніторинг, фіксація, висвітлення та реагування на факти порушення права на житло;
3. отримання від органів влади інформації, у тому числі з обмеженим доступом;
4. звернення до органів влади та правоохоронних органів щодо виявлених фактів порушення законодавства, що регулює доступ до житла; 
5. безперешкодний доступ до органів влади й операторів соціального житла, участь у засіданнях щодо питань реалізації права на житло;
6. надання консультацій щодо захисту права на житло;
7. аналіз дотримання житлового законодавства та внесення пропозицій щодо його вдосконалення;
8. представлення інтересів у суді.